Deutscher Gewerkschaftsbund

Die ILO und internationale Arbeitsnormen

V. Wie sich IAO-Übereinkommen auf deutsches Recht auswirken

Deutschland hat bislang 74 IAO-Übereinkommen ratifiziert, darunter die acht Übereinkommen zu den Kernarbeitsnormen. Zehn Übereinkommen wurden mittlerweile gekündigt, das heißt für unverbindlich erklärt.

Inhalt des Kapitels:

  1. Ratifizierte IAO-Übereinkommen in Deutschland

  2. Die Stellung der IAO-Übereinkommen in der deutschen Rechtsordnung

  3. Die Umsetzung der IAO-Übereinkommen in deutsches Recht und inhaltliche Konfliktpunkte

    a) Die Kernarbeitsnormen der IAO

    b) Weitere IAO-Übereinkommen


1. Ratifizierte IAO-Übereinkommen in Deutschland

Deutschland hat bislang 74 IAO-Übereinkommen ratifiziert, darunter die acht Übereinkommen zu den Kernarbeitsnormen. Zehn Übereinkommen wurden mittlerweile gekündigt, d.h. für unverbindlich erklärt. Von diesen Kündigungen gehen acht auf die Erarbeitung neuerer Übereinkommen durch die IAO zum gleichen Thema zurück. Mit der Ratifikation dieser modernisierten Übereinkommen werden die älteren Übereinkommen überflüssig. Sie werden daher in der Regel gekündigt, um Verwirrungen bei der Rechtsanwendung zu vermeiden. So wurde zum Beispiel das Übereinkommen 101 über den bezahlten Urlaub in der Landwirtschaft von 1952 nach der Ratifikation des Übereinkommens 132 über den bezahlten Jahresurlaub von 1970 gekündigt, das einheitliche und weitergehende Gewährleistungen für alle Beschäftigten vorsieht.

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Bild: ILO

Zwei der Übereinkommen sind derzeit aus anderen Gründen gekündigt: Das Übereinkommen Nr. 45 über die Beschäftigung von Frauen bei Untertagearbeiten in Bergwerken jeder Art von 1935 wurde erst 2008 gekündigt. Hintergrund ist hier, dass das Übereinkommen den Einsatz von Frauen in Bergwerken grundsätzlich verbietet, was Probleme mit dem Allgemeinen Gleichstellungsgesetz und den entsprechenden EU-Richtlinien aufwirft. Bei dem anderen handelt es sich um das Übereinkommen Nr. 96 über Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung von 1949, das 1992 gekündigt wurde. Dieses Übereinkommen sieht wahlweise die schrittweise Abschaffung oder die gesetzliche Regelung der entgeltlichen Arbeitsvermittlung unter bestimmten Bedingungen vor.

Die DDR hatte während ihrer Mitgliedschaft von 1973 bis 1990 insgesamt 29 Übereinkommen ratifiziert. Mit dem Einigungsvertrag (Artikel 12) verloren die 11 Übereinkommen, die bisher nur von der DDR ratifiziert worden waren, ihre Gültigkeit für die neuen Bundesländer. Dafür wurden sämtliche Übereinkommen, die nicht von der DDR, wohl aber von der Bundesregierung ratifiziert worden waren, auch auf das ehemalige Staatsgebiet der DDR anwendbar.

Neben den ratifizierten Übereinkommen sind auch die Empfehlungen zu den jeweiligen Übereinkommen zu beachten. Diese schildern die Rechte und Pflichten der dazugehörigen Übereinkommen.

Übersicht über alle Up-to-Date-Übereinkommen nach der Cartier-Kommission

Im folgenden Link werden die noch zur Ratifikation freigegebenen (up-to-date-) Übereinkommen aufgelistet, unterteilt in ratifizierte und (noch) nicht ratifizierte Übereinkommen (als pdf-Datei zum Download).

  1. Von Deutschland ratifizierte up-to-date-Übereinkommen

  2. (Noch) nicht ratifizierte Übereinkommen

  3. Übereinkommen mit sogenanntem "interim Status"

Tabelle: Up-to-date-Übereinkommen nach der Cartier-Kommission (PDF, 26 kB)

Übersicht über alle Up-to-Date-Übereinkommen nach der Cartier-Kommission 1. von Deutschland ratifizierte up-to-date-Übereinkommen 2. (Noch) nicht ratifizierte Übereinkommen 3. Übereinkommen mit sog. "interim Status"

2. Die Stellung der IAO-Übereinkommen in der deutschen Rechtsordnung

IAO-Übereinkommen können sich auf verschiedene Weise auf die deutsche Rechtsordnung auswirken: Zum einen können die IAO-Empfehlungen und Übereinkommen den deutschen Gesetzgeber zu Gesetzesänderungen motivieren. Zum anderen können ratifizierte Übereinkommen sich unmittelbar auf die Rechtslage auswirken.

Damit die Vorschriften eines Übereinkommens in Deutschland von den Gerichten angewendet werden können, müssen sie nach allgemeiner Ansicht ratifiziert sein. Anderenfalls binden sie zwar Deutschland als Staat und völkerrechtlichen Akteur (z.B. gegenüber den Überwachungsorganen der IAO) aber nicht unbedingt die innerstaatlichen Organe. Man spricht insofern vom Unterschied zwischen zwischenstaatlicher und innerstaatlicher Geltung der Übereinkommen. Mit dem Zustimmungsgesetz (das die Ratifikation ermöglicht) werden sie jedoch Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung.

Rang der IAO-Übereinkommen: Die maßgebliche Rechtsvorschrift für die Umsetzung internationaler Übereinkommen in deutsches Recht ist Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG). Aus dieser Bestimmung ergibt sich, dass internationale Übereinkommen in Deutschland grundsätzlich den Rang von einfachen Bundesgesetzen haben. Sie stehen über Rechtsverordnungen, dem Gewohnheitsrecht sowie dem Recht der Länder. Nur das Grundgesetz geht ihnen vor.

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Bild: ILO

Bei einigen herausragenden und von besonders vielen Staaten ratifizierten Übereinkommen vertreten einige Völkerrechtler die Auffassung, dass sie zu Völkergewohnheitsrecht, zu „allgemeinen Regeln des Völkerrechts“ geworden sind. Sie haben damit zwar nicht einen grundgesetzlichen Rang erworben, sie gehen jedoch nach Art. 25 GG einfachen Bundesgesetzen vor. Beispielsweise wird dies für die Übereinkommen zur Vereinigungsfreiheit (Ü87 und 98) und zur Anti-Diskriminierung (Ü100 und 111) vertreten, ist jedoch umstritten.

(Unmittelbare) Anwendbarkeit: Schwierig zu beantworten ist die Frage, inwieweit IAO-Übereinkommen unmittelbar anwendbar sind. Mit anderen Worten: Kann man sich vor Gericht direkt auf den Wortlaut der Übereinkommen berufen, oder bedarf es eines Gesetzes, das den Inhalt des Übereinkommens näher konkretisiert? Die Rechtsprechung hierzu ist nicht einheitlich. Während das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) eine Vorschrift aus Übereinkommen Nr. 97 über Wanderarbeiter für direkt anwendbar hielt, verneinte das Bundesarbeitsgericht (BAG) die unmittelbare Anwendbarkeit von Übereinkommen Nr. 132 über den bezahlten Jahresurlaub. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hielt Übereinkommen Nr. 135 über Arbeitnehmervertreter für nicht unmittelbar anwendbar.

Völkerrechtskonforme Auslegung: Angesichts dieser Unklarheiten ist die völkerrechtskonforme Auslegung von Gesetzen von besonderer Bedeutung. Innerstaatliche Vorschriften können oft auf unterschiedliche Weise ausgelegt werden. Wenn verschiedene Auslegungen möglich sind, müssen sich die Gerichte für die Auslegung entscheiden, die dem internationalen Übereinkommen am ehesten entspricht. Das hat das Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen insbesondere zur Europäischen Menschenrechtskonvention festgehalten. Darin hat das Gericht klargestellt, dass das Grundgesetz wie auch die gesamte deutsche Rechtsordnung „völkerrechtsfreundlich“ sein müsse. Deshalb müssen deutsche Rechtsbestimmungen wann immer möglich so ausgelegt werden, dass kein Konflikt mit internationalen Übereinkommen entsteht. Das gilt auch für die relevanten Artikel des Grundgesetzes, wie etwa Artikel 9 Abs. 3 GG über die Tarifautonomie.

Gesetze

Gerd Altmann/pixelio.de

Anwendung durch die Gerichte: Deutsche Gerichte sind in der Anwendung der IAO-Normen bislang eher zurückhaltend gewesen. Zwar gibt es mittlerweile etwa 200 Urteile, die sich auf IAO-Übereinkommen beziehen. Allerdings werden sie in den meisten dieser Urteile nur routinemäßig erwähnt; die Auseinandersetzung mit den Inhalten der Übereinkommen bleibt oft oberflächlich. Häufig wird die Auffassung vertreten, dass die IAO-Normen nur allgemeine Grundsätze enthalten, die nicht weitergehen als das, was das deutsche Recht ohnehin schon gewährleistet. Ein Grund für diese pauschale – und oft unzutreffende – Anschauung ist, dass die Gerichte in der Regel nicht auf die Spruchpraxis der zuständigen IAO-Organe eingehen.

Das ist umso bedauerlicher, als die Rechtslage in Deutschland in mehreren Fällen nicht mit den von Deutschland ratifizierten IAO-Übereinkommen in Einklang steht, wie der folgende Überblick zeigt.

3. Die Umsetzung der IAO-Übereinkommen in deutsches Recht und inhaltliche Konfliktpunkte


a) Die Kernarbeitsnormen der IAO
i) Die IAO-Übereinkommen Nr. 87 und Nr. 98 - Vereinigungsfreiheit, Vereinigungsrecht und Recht auf Kollektivverhandlungen 

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Bild: ILO

Allgemein
Unter der Vereinigungsfreiheit und dem Recht auf Kollektivverhandlungen versteht man das, was in Deutschland als „Tarifautonomie“ und teilweise mit dem engeren Begriff der „Koalitionsfreiheit“ bezeichnet wird. Sie wird im deutschen Recht vor allem durch Artikel 9 Abs. 3 GG geschützt. Da diese Bestimmung eher allgemeinen Charakter hat, müssen zentrale Fragen wie die des Streikrechts durch Auslegung der Gerichte beantwortet werden. Leider beziehen sich die Gerichte bei der Frage, wie Artikel 9 Abs. 3 GG auszulegen ist, nur selten auf die einschlägigen IAO-Übereinkommen, und wenn, dann in eher allgemeiner Form. Häufiger wird die Europäische Sozialcharta von 1961 herangezogen. Tatsächlich sind die IAO-Übereinkommen Nr. 87 und 98 jedoch für eine Vielzahl von Rechtsfragen relevant. Auch bestehen in einigen Bereichen Umsetzungsprobleme in Deutschland, insbesondere hinsichtlich des Übereinkommens Nr. 87. Dies betrifft beispielsweise das Zugangsrecht von Gewerkschaftsvertretern und -vertreterinnen zu Unternehmen.

Zugangsrecht von Gewerkschaftsbeauftragten zum Betrieb

Übereinkommen Nr. 87 gewährt Gewerkschaften nach Ansicht des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit ein Zugangsrecht zu Betrieben und anderen Unternehmensanlagen jeglicher Art, solange sie den Unternehmensablauf nicht behindern oder Betriebseigentum beschädigen. Nach der Spruchpraxis der IAO steht Gewerkschaftsvertretern somit grundsätzlich das Recht auf Zugang zu Unternehmensanlagen zu, das ihnen nur in Ausnahmefällen verweigert werden darf.

Auch in Deutschland ist anerkannt, dass Gewerkschaften jedenfalls zur Mitgliederwerbung im Grundsatz ein Zugangsrecht zu Betrieben zusteht. Jedoch muss das gewerkschaftliche Interesse am Zugang zum Betrieb gegen die Interessen des Arbeitgebers abgewogen werden.

Deutlich eingeschränkter sind die gewerkschaftlichen Zugangsrechte jedoch bislang bei kirchlichen Einrichtungen. Das BVerfG hat dazu entschieden, dass die Tarifautonomie ein Zugangsrecht zu kirchlichen Einrichtungen nur dann schützt, wenn die betroffene Gewerkschaft überhaupt nicht im Betrieb vertreten ist. Nach Auffassung des BVerfG könnten dann nämlich die betriebsinternen Gewerkschaftsmitglieder die Gewerkschaftsarbeit im Betrieb übernehmen. Dass dies für die betroffenen Arbeitnehmer zu Repressalien durch den möglicherweise gewerkschaftsunfreundlichen Arbeitgeber führen kann, spielt für das Gericht keine Rolle. Auch lässt der Beschluss nicht einmal Ansätze einer völkerrechtskonformen Auslegung von Artikel 9 Abs. 3 GG mit IAO-Übereinkommen Nr. 87 erkennen.

Interessanterweise hat sich das BAG in einer späteren Entscheidung zu dieser Frage auf IAO-Übereinkommen Nr. 135 über Arbeitnehmervertreter bezogen und entschieden, dass sich hieraus kein Zugangsrecht herleiten lässt. Allerdings hat sich das Gericht in diesem Zusammenhang nicht mit dem einschlägigen Übereinkommen Nr. 87 auseinandergesetzt. Auch in anderen Bereichen der Vereinigungsfreiheit und des Rechts auf Kollektivverhandlungen besteht eine Reihe von Umsetzungsproblemen, die im Folgenden skizziert werden.

Streik

Gerd Altmann/pixelio.de

Streikrecht
Besondere Defizite bei der Umsetzung von Übereinkommen Nr. 87 ins deutsche Recht bestehen im Bereich des Streikrechts. Das IAO-Übereinkommen Nr. 87 enthält eine umfassende Garantie des Rechts zu streiken. Zwar erwähnt der Wortlaut des Übereinkommens das Streikrecht nicht direkt, jedoch ergibt es sich nach den Schlussfolgerungen des IAO-Sachverständigenausschusses und des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit als notwendige Konsequenz aus der gewerkschaftlichen Vereinigungsfreiheit. Die IAO-Organe haben mehrfach festgestellt, dass das Recht zu streiken ein essentielles Instrument zur Wahrnehmung von Beschäftigteninteressen ist und daher als von der Vereinigungsfreiheit umfasst angesehen werden muss. Geschützt sind demnach grundsätzlich sämtliche Streiks, die das Ziel haben, die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten oder die Rechte der Gewerkschaften zu verbessern.

Geschützt sind daher auch Unterstützungsstreiks, d.h. Streiks, die geführt werden, um den Arbeitskampf anderer Beschäftigter zu unterstützen. Solche Streiks waren in Deutschland lange in der Regel unzulässig. Erst in einem Urteil von 2007 erklärte das BAG Unterstützungsstreiks für grundsätzlich zulässig. Dies gilt allerdings nur unter bestimmten Bedingungen, z.B. wenn eine enge „wirtschaftliche Verflechtung“ der Arbeitgeber des Haupt- und des Unterstützungsarbeitskampfes gegeben ist. Dagegen ist nach Auffassung des IAO-Ausschusses für Vereinigungsfreiheit jeder Unterstützungsstreik von Übereinkommen Nr. 87 geschützt, solange der Hauptstreik rechtmäßig ist. Das Kriterium des IAO-Übereinkommens ist damit deutlich weiter als das des BAG.

Auch Streiks gegen Standortverlagerungen galten lange als rechtlich umstritten. Ebenfalls 2007 stellte das BAG in einem Urteil klar, dass zumindest solche Streiks zulässig sind, bei denen Forderungen für einen Sozialtarifvertrag gestellt werden, um die negativen Folgen der Verlagerung abzufedern. Nach den Kriterien des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit müssen allerdings selbst solche Streiks als rechtmäßig betrachtet werden, die sich direkt gegen die Standortverlagerung richten (Dies ergibt sich aus den Grundsätzen des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit, nach denen prinzipiell sämtliche Streiks zulässig sind, die das Ziel verfolgen, die beruflichen und wirtschaftlichen Interessen der Arbeitnehmer zu verteidigen, wobei rein politische Streiks vom Recht zu Streiken ausgenommen sind).  Auch hier ist die deutsche Rechtsprechung somit zu restriktiv.

Nach den Grundsätzen der IAO-Gremien sind außerdem auch Proteststreiks gegen politische Entwicklungen, vor allem Gesetzgebungsvorhaben, von der Vereinigungsfreiheit geschützt, sofern sie die Interessen der Beschäftigten betreffen. Solche Streiks werden von deutschen Gerichten generell als verboten angesehen. Gewerkschaften dürfen Streiks nur nach den Regelungen des Arbeitskampfrechts führen und nur für Ziele, die tarifvertraglich vereinbart werden können. Dabei wird übersehen, dass auch bestimmte Gesetzgebungsverfahren für Beschäftigte eine überragende Bedeutung haben können. Dagegen ist für die IAO-Gremien entscheidend, dass es bei den Proteststreiks um Anliegen geht, welche die sozialen Belange und Beschäftigungsinteressen der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen betreffen. Die deutsche Rechtsprechung ist daher im Konflikt mit dem IAO-Übereinkommen Nr. 87, was nicht nur ein formelles Problem darstellt, sondern auch praktisch relevant ist, da in der Geschichte der deutschen Gewerkschaften verschiedentlich auf das Mittel des Proteststreiks zurückgegriffen wurde.

Tasche

Rainer Sturm/pixelio.de

Daneben ist vor allem das deutsche Beamtenstreikrecht seit längerem in der Kritik. Nach der deutschen Rechtslage dürfen Beamte unter keinen Umständen zu Streikmaßnahmen greifen. Dies steht in Widerspruch zu Prinzipien des IAO-Übereinkommens Nr. 87. Nach der Auslegung des Sachverständigenausschusses kann das Streikrecht nur für Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes eingeschränkt werden, die mit der Ausübung von staatlicher Gewalt betraut sind. Das gilt etwa für Bürgermeister, Polizisten oder Steuerbeamte, aber nicht etwa für Postbeamte, Eisenbahner oder Lehrer. Daher müssten letztere grundsätzlich die Möglichkeit haben zu streiken. Dies wird vom IAO-Sachverständigenausschuss regelmäßig kritisiert und war bereits mehrfach Gegenstand von Beschwerden des DGB beim Ausschuss für Vereinigungsfreiheit. Die IAO-Aufsichtsgremien haben die Bundesregierung mehrfach aufgefordert, die Rechtslage zu ändern, bislang jedoch ohne Erfolg. Überdies müssten Beamte, die vom Streikrecht ausgeschlossen sind, nach den IAO-Grundsätzen Zugang zu einem unabhängigen und effektiven Schlichtungsverfahren haben, das für beide Seiten verbindlich ist. Auch hieran fehlt es in Deutschland bislang. Ebenso hat der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit den Einsatz von Beamten als Streikbrecher aufgrund einer Beschwerde des DGB und der Deutschen Postgewerkschaft (heute in Ver.di aufgegangen) für unzulässig erklärt. Zwar ist das Bundesverfassungsgericht im Ergebnis dieser Auffassung gefolgt, hat jedoch das Verbot des Beamtenstreikbrechereinsatzes mit dem Fehlen einer gesetzlichen Ermächtigung begründet.

Schutz vor Diskriminierung aufgrund gewerkschaftlicher Betätigung
Eines der zentralen Prinzipien von IAO-Übereinkommen Nr. 98 ist der Schutz aller Beschäftigten vor Diskriminierungen aufgrund ihres gewerkschaftlichen Engagements (Tatsächlich gilt das Diskriminierungsverbot auch für Arbeitgeber und ihre Verbände. Allerdings kommen diese nur selten in die Situation, sich auf dieses Recht berufen zu müssen).  Unter anderem muss die Gesetzgebung eines Landes die Diskriminierung von Gewerkschaftsmitgliedern verbieten und unter Strafe stellen. Während arbeitsrechtlicher Schutz in Deutschland gewährleistet ist, wird der strafrechtliche Schutz oft als unzureichend angesehen. Lediglich die Behinderung der Betriebsratsarbeit ist im deutschen Recht unter Strafe gestellt (§ 119 Betriebsverfassungsgesetz). Dagegen macht sich ein Arbeitgeber, der Beschäftigte aufgrund Ihrer Gewerkschaftszugehörigkeit diskriminiert, allenfalls schadenersatzpflichtig. Strafrechtliche Sanktionen, wie vom Ausschuss für Vereinigungsfreiheit gefordert, sieht das deutsche Recht hierfür jedoch nicht vor.

Einkaufswagen

khv24/pixelio.de

Die Problematik wurde zuletzt durch die jüngeren Fälle von Diskriminierung gegen Gewerkschaftsmitglieder bei Lidl, Kaiser’s und Hennes & Mauritz aktuell. Hier wurde versucht, Gewerkschaftsmitglieder durch Mobbing oder gezielte Kündigungen aus dem Betrieb zu entfernen. Dies ist ein klarer Verstoß gegen IAO-Übereinkommen Nr. 98. Auch die Bundesregierung ist hier in der Pflicht, denn nach Auffassung der zuständigen IAO-Organe muss sie alle notwendigen Maßnahmen treffen, um die Diskriminierung von Gewerkschaftsmitgliedern effektiv zu unterbinden. Mit jeder Diskriminierung von Gewerkschaftsmitgliedern, die von der Bundesregierung aus Fahrlässigkeit nicht verhindert wird, verstößt Deutschland somit gegen seine völkerrechtliche Verpflichtung aus IAO-Übereinkommen Nr. 98.

Recht auf Kollektivverhandlungen
Probleme bestehen auch beim Recht von Beamten auf Kollektivverhandlungen. Ähnlich wie beim Beamtenstreikrecht kritisiert der Sachverständigenausschuss schon seit langem die diesbezüglichen Einschränkungen des deutschen Rechts. In den Augen des Sachverständigenausschusses muss wenigstens solchen Beamten, die keine Staatsgewalt ausüben, das Recht auf Kollektiverhandlungen zustehen. Auch wenn diese Verhandlungen nicht unbedingt zu bindenden Vereinbarungen führen müssten, sollten sie doch wenigstens in gutem Glauben geführt werden. In jedem Falle sind die derzeit bestehenden Anhörungsverfahren für die Beamten nicht ausreichend.

ii) Die IAO-Übereinkommen Nr. 100 und Nr. 111 - Verbot von Diskriminierung am Arbeitsplatz

Die IAO-Übereinkommen Nr. 100 und Nr. 111 haben in der Vergangenheit eine besondere Rolle für die deutsche Rechtsordnung gespielt. In zahlreichen Urteilen haben deutsche Gerichte sich auf diese Übereinkommen, vor allem Ü111, bezogen. In den meisten Urteilen gehen die Gerichte jedoch eher zurückhaltend mit den Übereinkommen um und beziehen sich nur oberflächlich auf sie, ohne sich mit den Auslegungen der IAO-Organe zu befassen.

Gummibärchen, ausgegrenzt

jurec/pixelio.de

Dabei kam es gerade mit Blick auf IAO-Übereinkommen Nr. 111 zu den größten Problemen mit dem deutschen Recht. Die Hauptrolle spielte hierbei der sogenannte Radikalenerlass. Dessen auf Bundes- und Landesebene erlassene Vorschriften sahen vor, dass sämtliche Personen, deren politische Haltung als „radikal“, also als nicht auf dem Boden der „freiheitlich-demokratischen Grundordnung“ stehend eingestuft wurde, vom öffentlichen Dienst ausgeschlossen waren. In diesem Zusammenhang erfolgte bei jedem Kandidaten für den öffentlichen Dienst eine sog. Regelanfrage an den Verfassungsschutz der Länder oder des Bundes. Diese durchleuchteten dann die Biographie des Kandidaten (in der Regel im Vorfeld) auf unliebsame politische Aktivitäten. Vom IAO-Sachverständigenausschuss wurde dies mehrfach gerügt, er sah hierin eine Diskriminierung aufgrund der politischen Meinung. Da die Bundesregierung diese Auffassung rundweg ablehnte, wurde 1990 vom Verwaltungsrat zum ersten Mal in der Geschichte der IAO gegen die Bundesrepublik ein Klageverfahren begonnen und ein IAO-Untersuchungsausschuss eingerichtet, der einen umfangreiche Bericht zu dieser Frage verfasste.

Der Bericht stellte fest, dass der Erlass das Übereinkommen in der Tat verletzt. Das Hauptproblem war, dass der Radikalenerlass nicht zwischen den Funktionen der öffentlichen Bediensteten unterschied und z.B. Kommunisten selbst von Hausmeistertätigkeiten ausschloss. Nach Ansicht des Untersuchungsausschusses reiche die bloße Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Organisation für einen Ausschluss vom öffentlichen Dienst nicht aus. Vielmehr müsste zumindest ein konkreter Verdacht auf verfassungsfeindliche Aktivitäten des Betroffenen vorliegen. Die deutschen Gerichte hielten die Erlasse jedoch für rechtmäßig. Auch nachdem der Untersuchungsausschuss die Lage in Deutschland kritisiert hatte, unternahm die Bundesregierung keine Anstalten, die Rechtsverstöße zu beheben (Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat mittlerweile festgestellt, dass die Radikalen-Erlasse gegen die Europäische Menschrechtskonvention verstoßen).  Mittlerweile wurde zwar die Regelanfrage abgeschafft, Bewerbern kann die Einstellung in den öffentlichen Dienst jedoch grundsätzlich noch immer verwehrt werden. Ein ähnliches Problem ergab sich nach der Wiedervereinigung. Gemäß dem Einigungsvertrag konnte Mitarbeitern des öffentlichen Dienstes bis zum 31.12.1993 wegen mangelnder persönlicher Eignung ordentlich gekündigt werden. Der Einigungsvertrag erlaubt zudem eine außerordentliche Kündigung von ehemaligen Mitarbeitern des Ministeriums für Staatssicherheit. Hierzu hat der IAO-Sachverständigenausschuss kritisch Stellung genommen, insbesondere was die sehr weit gefassten Tatbestände anbelangt.

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Bild: ILO

Ein positiveres Beispiel für die Berücksichtigung des Übereinkommens durch deutsche Gerichte ist der Beschluss des BVerfG zum Mutterschaftsgeld aus dem Jahre 2003. Hier bezog sich das Gericht ausdrücklich auf IAO-Übereinkommen Nr. 111, um den Gehalt des verfassungsrechtlichen Gleichstellungsgebotes näher zu definieren. Gestützt auf dieses IAO-Übereinkommen, das UN-Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, sowie auf das europäische Gleichstellungsrecht, kam das Gericht zu dem Schluss, dass das Gleichstellungsgebot nicht nur die formale Gleichheit von Mann und Frau, sondern auch die Beseitigung „mittelbarer und faktischer Diskriminierungen“ fordere. Dieses Beispiel zeigt, dass IAO-Übereinkommen einen sinnvollen Beitrag zur Auslegung deutscher Verfassungsnormen leisten können.

iii) Die IAO-Übereinkommen Nr. 29 und Nr. 105 - Zwangs- und Pflichtarbeit


Die Übereinkommen zur Zwangs- oder Pflichtarbeit und zur Kinderarbeit werfen auf den ersten Blick weniger Probleme auf als die übrigen Kernarbeitsnormen. Auf den zweiten Blick bestehen jedoch in beiden Bereichen ernsthafte Umsetzungslücken.

Gefängnis

Peter Reinäcker/pixelio.de

Probleme hinsichtlich der Pflichtarbeit bestehen vor allem bei den Beschäftigungsbedingungen von Strafgefangenen. Übereinkommen Nr. 29 schreibt vor, dass Strafgefangene nur mit ihrer Zustimmung für private Unternehmen arbeiten dürfen und nur unter vergleichbaren Bedingungen wie normale Beschäftigte. Die Situation in Deutschland ist jedoch anders: Gefangene müssen im Zuge ihrer Haft häufig für Privatunternehmen arbeiten, ohne dass sie hierfür ihre Einwilligung gegeben haben oder ihre Mitarbeit verweigern können. Zudem beträgt der Lohn der Strafgefangenen in solchen Betrieben nicht einmal 10 Prozent des durchschnittlichen Branchenlohnes. Der IAO-Sachverständigenausschuss kritisiert deshalb schon seit Jahren, dass die deutsche Praxis gegen IAO-Übereinkommen Nr. 29 verstößt und hat die Regierung dazu aufgefordert, die Situation zu verbessern.

In einer Entscheidung von 1998 hat das BVerfG zur Frage der Zulässigkeit der Pflichtarbeit von Unternehmen Stellung genommen. Es bezog sich dabei ausdrücklich auf eine – von ihm selbst und erstmals angeforderte – Stellungnahme des Internationalen Arbeitsamtes, die die deutschen Regelungen als unvereinbar mit IAO-Übereinkommen Nr. 29 qualifizierte. Das BVerfG nahm hier ausdrücklich zur Kenntnis, dass dieser „internationale Standard“ bereits vor der Verabschiedung des Grundgesetzes bestand. Er liege daher dem Willen des Verfassungsgebers zugrunde und müsse bei der Auslegung des Grundgesetzes berücksichtigt werden. Jedoch kam das BVerfG trotz dieses Befundes zu der Erkenntnis, dass der fehlende Einwilligungsvorbehalt keinen Verstoß gegen das deutsche Grundgesetz darstelle. Lediglich das geringe Entgelt der Strafgefangenen sei mit dem Grundgesetz unvereinbar. Das BVerfG hat damit den Anforderungen des Übereinkommens nicht in vollem Maße Rechnung getragen.

iV. IAO-Übereinkommen Nr. 138 und Nr. 182 – Kinderarbeit
IAO-Normen zur Kinderarbeit

Bild: ILO


Hinsichtlich der IAO-Normen zur Kinderarbeit haben die IAO-Gremien vor allem das zu niedrige Mindestalter für Prostitution in Deutschland kritisiert. IAO-Übereinkommen Nr. 182 sieht vor, dass die Verwendung von Kindern unter 18 Jahren zu Zwecken der Prostitution verboten ist. In Deutschland machten sich bis vor kurzem jedoch nur Freier von Prostituierten unter 16 Jahren strafbar. Der IAO-Sachverständigenausschuss forderte daher lange Jahre die Bundesregierung auf, das deutsche Strafrecht an das Übereinkommen anzupassen. Dies geschah dann auch im Oktober 2008, als der §182 des Strafgesetzbuches angepasst wurde.

Noch nicht ausgeräumt ist ein Problem, das mit Blick auf IAO-Übereinkommen Nr. 182 über das Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung besteht. Dieses Übereinkommen sieht ein Mindestbeschäftigungsalter von 16 Jahren vor (Ausgenommen sind Kinder und Jugendliche, die sich in einem Ausbildungsverhältnis befinden). Hiervon weicht das deutsche Jugendarbeitsschutzgesetz ab, wenn es die Beschäftigung von nicht schulpflichtigen Kindern unter 15 Jahren im Umfang vom sieben Stunden am Tag und insgesamt 35 Stunden pro Woche erlaubt. Dies betrifft zwar nicht viele Kinder, allerdings können Kinder in bestimmten Fällen von der Schulpflicht ausgenommen werden. Das IAO-Übereinkommen Nr. 182  erlaubt zwar grundsätzlich, dass Kinder von 13 bis 15 Jahren leichte Arbeit ausführen. Jedoch legt Artikel 7 Abs. 3 des Übereinkommens fest, dass die Arbeitszeit in diesem Fall  individuell von der zuständigen Behörde festgelegt werden muss. Diese pauschale Festlegung der Arbeitszeit durch das Jugendarbeitsschutzgesetz ist daher, wie der Sachverständigenausschuss festgestellt hat, mit IAO-Übereinkommen Nr. 182 nicht zu vereinbaren. Auch scheint problematisch, dass das Gesetz das Mindestalter für solche Tätigkeiten nicht, wie von dem Übereinkommen gefordert, auf 13 Jahre begrenzt. Der Sachverständigenausschuss forderte die Bundesregierung daher auf, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die Einhaltung des Übereinkommens sicherzustellen.


b) Weitere IAO-Übereinkommen
V. IAO-Übereinkommen zu Mindestlöhnen

Das IAO-Übereinkommen Nr. 131 zu Mindestlöhnen legt keine konkrete Mindestlohnhöhe fest. Ohne das Ergebnis vorweg zu nehmen, stellt es vielmehr Regeln für ein Verfahren auf, mit dem der Mindestlohn bestimmt werden kann. Zwar hat Deutschland das neueste Übereinkommen (Ü131) zum Mindestlohn noch nicht ratifiziert, jedoch immerhin die ältere Fassung: Übereinkommen Nr. 26. Dieses bietet einige nützliche Grundregeln. So verpflichtet sich jeder Mitgliedstaat mit der Ratifikation, einen Mechanismus zur Setzung eines Mindestlohns einzurichten oder aufrecht zu erhalten. Das Übereinkommen schreibt dies für Bereiche vor, für die entweder kein Tarifvertrag besteht oder deren Tariflöhne „außergewöhnlich niedrig“ sind. Entscheidend ist, dass Arbeitgeber und Gewerkschaften angehört werden müssen, bevor der Mindestlohn festgelegt wird. Zudem sollen die Sozialpartner in dem Organ, das den Mindestlohn festlegt, zu gleichen Teilen vertreten sein. Schließlich muss der Mindestlohn feste Bindungskraft entfalten, er darf nicht durch individuelle Arbeitsverträge und nur in Ausnahmefällen durch Tarifverträge unterboten werden, nämlich dann, wenn die zuständige Behörde zugestimmt hat.

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Dr. Klaus-Uwe Gerhardt/pixelio.de

Ein entsprechendes Verfahren war bis vor kurzem in Deutschland durch das Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen von 1952 mit paritätischer Beteiligung von Gewerkschaften und Arbeitgebern vorgesehen. Es ist in der Praxis jedoch niemals zur Anwendung gekommen. Neue Relevanz erhielt es jedoch durch die Neuregelungen des Gesetzes, die am 28. April 2009 in Kraft getreten sind. Hiermit ist es nun möglich, gesetzliche Mindestlöhne für Wirtschaftsbereiche zu erlassen, in denen die Tarifbindung unter 50 Prozent liegt und soziale Verwerfungen hinsichtlich des Lohnniveaus vorliegen. Dies wird durch den sog. Hauptausschuss, der beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales eingerichtet wird, geprüft. Gewerkschaften und Arbeitgeber sowie Landesregierungen können hierzu Vorschläge unterbreiten. Hält der Hauptausschuss die Voraussetzungen des Gesetzes für erfüllt, bestimmt ein Fachausschuss die Höhe des jeweiligen Mindestlohnes.

Vi. IAO-Übereinkommen zu bezahltem Urlaub


IAO-Übereinkommen Nr. 132 über bezahlten Urlaub ist ein Regelwerk, das zahlreiche technische Regelungen enthält. Es sieht vor, dass jeder Beschäftigte Anspruch auf einen Mindesturlaub hat, der auf keinen Fall geringer sein darf als 21 Tage. Außerdem stellt es verschiedene Grundsätze auf, was die Inanspruchnahme des Urlaubs und die Bedingungen angeht, an welche die Gewährung des Urlaubs geknüpft werden kann.

Urlaub

Andrea Lohberger/pixelio.de

In Deutschland ist das Übereinkommen noch nicht in vollem Umfang umgesetzt. Insbesondere bestehen Probleme bei der Frage, ob der Beschäftigte Urlaub, den er nicht im Arbeitsjahr selber nehmen kann, auch noch im Folgejahr nehmen darf. Das Bundesurlaubsgesetz enthält hierzu in § 7 Abs. 3 die Regelung, dass Urlaub, der nicht bis zum 31.03. des Folgejahres genommen werden kann – gleich aus welchen Gründen – verfällt. Tarifverträge sehen teilweise andere Regelungen vor. Artikel 9 des IAO-Übereinkommens Nr. 132 schreibt jedoch vor, dass der Jahresurlaub bis spätestens achtzehn Monate nach dem entsprechenden Arbeitsjahr genommen werden kann. Die deutsche Regelung ist damit nicht mit dem IAO-Übereinkommen vereinbar. Vor kurzem hat der EuGH die deutschen Regelungen gekippt – allerdings deshalb, weil die deutsche Regelung der Europäischen Arbeitszeitrichtlinie widerspricht. In absehbarer Zeit wird deshalb das Bundesurlaubsgesetz der EuGH-Rechtsprechung – und dem IAO-Übereinkommen – angepasst werden müssen.

vii. IAO-Übereinkommen zur Arbeitszeit

Die IAO hat eine Reihe von Übereinkommen zu Fragen der Arbeitszeit verabschiedet, die z.B. Mindeststandards hinsichtlich der täglichen und wöchentlichen Arbeitszeit aufstellen (Ü1, 30, 47) und wöchentliche Ruhezeiten vorschreiben (Ü14, 106). Von den IAO-Übereinkommen zur Arbeitszeit ist kaum eines von Deutschland ratifiziert worden. Eine Ausnahme ist das IAO-Übereinkommen Nr. 45 über Untertagearbeiten von Frauen. Gerade dieses sorgte jedoch zunehmend für Probleme, weil es pauschal die Untertage-Arbeit von Frauen verbietet. Dies verstößt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes gegen die Europäische Gleichstellungs-Richtlinie 76/207. Im Jahr 2008 wurde es daher von der Bundesregierung gekündigt.

Das Übereinkommen Nr. 45 ist somit ein gutes Beispiel für eine ältere IAO-Norm, die mittlerweile von den Entwicklungen des modernen Arbeitsrechtes überholt ist. Der IAO-Sachverständigenausschuss hat Deutschland daher empfohlen, das neuere IAO-Übereinkommen Nr. 176 über den Arbeitsschutz in Bergwerken, das den neuen Entwicklungen Rechnung trägt, zu ratifizieren, was inzwischen geschehen ist.

viii. IAO-Übereinkommen zu Interessenvertretungen

Artikel 5 des IAO-Übereinkommens Nr. 135 sieht vor, dass institutionelle Interessenvertretungen keinesfalls zur Aushöhlung von Gewerkschaftsrechten führen dürfen. Vor diesem Hintergrund erscheint es problematisch, dass Arbeitgeber in letzter Zeit die Verlagerung von Tarifverhandlungen auf die Betriebsebene betreiben. Dies kommt indirekt einer Unterminierung der Tarifautonomie gleich, denn Betriebsräte haben nicht die gleichen Rechte und Durchsetzungsmöglichkeiten wie Gewerkschaften. Hier könnte in der politischen Debatte mehr auf die Gefahr eines Verstoßes hingewiesen werden. Auch sollten sich Beschäftigte in Fällen, in denen der Arbeitgeber versucht, die Gewerkschaften zugunsten des Betriebsrates zurück zu drängen, gezielt auf das IAO-Übereinkommen berufen.

ix. IAO-Übereinkommen zum Arbeitsschutz

Im Bereich des Arbeitsschutzes besteht eine Reihe von Problemen bei der Umsetzung internationalen Arbeitsrechts.

Radioaktiv

Thommy Weiss/pixelio.de

Das betrifft zum Beispiel das IAO-Übereinkommen Nr. 115 zum Strahlenschutz. Nach der ständigen Spruchpraxis des IAO-Sachverständigenausschusses muss Beschäftigten, die in ihrem Beruf mit ionisierender Strahlung zu tun haben, eine andere Beschäftigung angeboten werden, wenn sie sich dieser Strahlung aus medizinischen Gründen nicht mehr aussetzen dürfen. Jedoch enthält das deutsche Recht keinerlei Regelungen in dieser Hinsicht. Der IAO-Sachverständigenausschuss hat dies kritisiert und betont, dass „jeder Aufwand“ unternommen werden muss, um betroffenen Beschäftigten eine passende alternative Beschäftigung zur Verfügung zu stellen. Alternativ muss das Einkommensniveau der Beschäftigten durch Maßnahmen der sozialen Sicherheit o. Ä. auf dem vorherigen Niveau gehalten werden.

Nicht vollständig umgesetzt sind auch die IAO-Übereinkommen Nr. 167 über Arbeitsschutz im Bauwesen und IAO-Übereinkommen Nr. 176 über den Arbeitsschutz in Bergwerken. Nach Übereinkommen 167 steht jedem Beschäftigten das Recht zu, sich vom Arbeitsplatz zu entfernen, wenn eine unmittelbare Gefahr droht. Jedoch gilt dies nicht für diejenigen Beschäftigten, die mit der Gefahrenprävention betraut sind, sowie nicht für Rettungskräfte in Bergwerken, die nach deutscher Rechtslage auch bei unmittelbarer und ernster Gefahr für Leben und Gesundheit gezwungen werden können, am Arbeitsplatz zu bleiben. Der IAO-Sachverständigenausschuss hat kritisiert, dass diese Regelungen nicht mit dem IAO-Übereinkommen zu vereinbaren sind, obwohl sicherlich auch sachliche Gründe für die betreffenden Regelungen sprechen.
Auch fehlt es im deutschen Recht an Regelungen, die sicherstellen, dass nur solche Beschäftigte bestimmte Baugeräte führen dürfen, die vorher eine geeignete Ausbildung erhalten haben, wie in Übereinkommen 167 vorgesehen.

x. IAO-Übereinkommen zur Arbeitsvermittlung

Die IAO-Regelungen zur Arbeitsvermittlung bereiten Deutschland seit längerem Schwierigkeiten. Dies betrifft vor allem IAO-Übereinkommen Nr. 96 über Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung. Deutschland hatte sich in Zusammenhang mit der Ratifikation des Übereinkommens verpflichtet, die an Gewinn ausgerichtete Arbeitsvermittlung abzuschaffen. In den neunziger Jahren beschloss die Bundesregierung jedoch, auch unter Druck des Europäischen Gerichtshofes, profit-orientierte Arbeitsvermittlung schrittweise wieder zuzulassen. Daher wurde das Übereinkommen 1992 gekündigt. Ironischerweise ist dieses Übereinkommen gerade eines, dass eine positive Beachtung seitens der deutschen Gerichte erfahren hatte. So hat sich das Bundessozialgericht ausdrücklich auf das Übereinkommen bezogen, um das Monopol der Bundesanstalt für Arbeit bei der Arbeitsvermittlung zu rechtfertigen.

IAO-Übereinkommen über private Arbeitsvermittler

Bild: ILO

Die politisch gewollte Deregulierung der privaten Arbeitsvermittlung ist auch der Grund, weshalb die Bundesregierung das IAO-Übereinkommen Nr. 181 über private Arbeitsvermittler von 1997 nicht ratifizieren will. Das Übereinkommen sieht unter Anderem in Artikel 3 ein Zulassungsverfahren für private Arbeitsvermittler vor und verbietet in Artikel 7 die Erhebung von Vermittlungsgebühren beim Arbeitnehmer. Beide Regelungen waren bis 2002 mit der deutschen Gesetzlage vereinbar, die dann jedoch geändert wurde. An eine Rückkehr zu mit dem Übereinkommen konformen Regelungen wird derzeit in der Bundesregierung nicht gedacht.

Interessanterweise scheint die Bundesregierung bei ihren Maßnahmen zur Deregulierung der entgeltlichen Arbeitsvermittlung IAO-Übereinkommen Nr. 9 über die Arbeitsvermittlung von Schiffsleuten übersehen zu haben. Dieses Übereinkommen verbietet die Vermittlung von Schiffspersonal durch private Agenturen. Der IAO-Sachverständigenausschuss hat in dem Zusammenhang klargestellt, dass die deutsche Rechtslage, die eine private Vermittlung seit 1994 erlaubt, einen klaren Verstoß gegen das Übereinkommen darstellt.

xi. IAO-Übereinkommen zu Arbeitsstandards auf hoher See

Komplizierte Fragen bestehen auch bei der Umsetzung der IAO-Übereinkommen über Arbeitsnormen auf hoher See. Das betrifft insbesondere IAO-Übereinkommen Nr. 147 über Mindestnormen auf Handelsschiffen.

Handelsschiff

Bild: ILO

Nach Artikel 2 dieses Übereinkommens hat der Staat, in dessen Register die Schiffe eingetragen sind, hier Deutschland, für verschiedene Bereiche die arbeitsrechtliche Verantwortung für diese Schiffe. Deutschland muss unter anderem sicherstellen, dass bestimmte Vorschriften zur Arbeitssicherheit gewährleistet sind, zum Beispiel in Sachen Qualifikation, Arbeitszeit und Stärke der Mannschaft. Des Weiteren ist Deutschland verpflichtet, die deutschen Beschäftigungs- und Aufenthaltsbedingungen sowie die deutschen Mindeststandards zur sozialen Sicherheit an Bord von Handelsschiffen durchzusetzen. Deutschland muss auf den in Deutschland eingetragenen Schiffen auch über die Einhaltung der internationalen Tarifverträge über die Seeschifffahrt wachen. Zudem ist Deutschland verpflichtet, die Einhaltung aller ratifizierten IAO-Übereinkommen an Bord dieser Schiffe zu überwachen, z. B. durch Inspektionen. Das gilt auch für ausländische Schiffe oder Schiffe mit ausländischer Besatzung, sofern sie in Deutschland eingetragen sind.

In dem Zusammenhang wirft das deutsche Internationale Schifffahrtsregister eine Reihe von Problemen auf. Nach der ständigen Spruchpraxis des IAO-Sachverständigenausschusses müssen alle Seemänner auf Schiffen, die in Deutschland registriert sind, die Möglichkeit haben, ihre Rechtsansprüche vor deutschen Gerichten geltend zu machen. Dies scheint bei Nichtdeutschen oder Seemännern, die ihren Wohnort und/oder permanenten Aufenthaltsort nicht in Deutschland haben, nicht gegeben zu sein. Der IAO-Sachverständigenausschuss forderte die Bundesregierung daher auf, sich zu der Situation zu erklären. Zudem findet deutsches Tarifvertragsrecht auf Tarifverträge, die mit ausländischen Gewerkschaften geschlossen wurden, in der Regel keine Anwendung. Der IAO-Sachverständigenausschuss fragt sich daher zu Recht, wie die Bundesregierung sicherstellt, dass diese ausländischen Tarifverträge in Einklang mit den entsprechenden IAO-Normen zur Vereinigungsfreiheit und zu Kollektivverhandlungen abgeschlossen wurden. Ein weiteres Problem ist, dass die derzeitige deutsche Rechtslage zulässt, dass die Gesetzgebung des Herkunftslandes auf ausländische Seemänner Anwendung findet, selbst wenn deren Schiff in Deutschland registriert ist. Es ist daher völlig unklar, wie die Bundesregierung sicherstellt, dass auf diesen Schiffen die von Deutschland ratifizierten Übereinkommen eingehalten werden, wie IAO-Übereinkommen Nr. 147 vorschreibt. Das hat auch der IAO-Sachverständigenausschuss jüngst in einer Anfrage an die Bundesregierung festgestellt.

Fischer bei der Arbeit

Bild: ILO

Kleinere Umsetzungsschwierigkeiten bestehen auch bezüglich des IAO-Übereinkommens Nr. 125 über die Befähigungsnachweise von Fischern. Artikel 5 dieses Übereinkommens verlangt unter anderem, dass Fischerboote über 100 Bruttoregistertonnen einen Steuermann mit Befähigungsnachweis an Bord haben müssen. Wie der IAO-Sachverständigenausschuss feststellte, scheint sich in der deutschen Gesetzgebung keine entsprechende Regelung zu finden. Trotz wiederholter Nachfragen hat sich die Bundesregierung bislang nicht dazu geäußert, wie sie ihren internationalen Verpflichtungen in dieser Hinsicht nachkommt.

Schließlich sei am Rande erwähnt, dass sich der IAO-Sachverständigenausschuss bei der Frage, ob IAO-Übereinkommen Nr. 27 über Gewichtsbezeichnung an schweren, auf Schiffen beförderten Frachtstücken in Deutschland umgesetzt ist, sich ganz auf die (diesbezüglich affirmative) Stellungnahme des DGB stützte.

xii. IAO-Übereinkommen zu Wanderarbeitnehmern

Das IAO-Übereinkommen Nr. 97 über Wanderarbeiter enthält einen Katalog an Rechten speziell für Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen aus anderen Ländern, die in Deutschland tätig sind.

e5734

Bild: ILO

In diesem Zusammenhang sind vor allem die Regelungen zum Rechtsschutz von Wanderarbeitern problematisch. Artikel 6 dieses Übereinkommens bestimmt diesbezüglich, dass Wanderarbeitern der gleiche Rechtsschutz wie inländischen Arbeitern zu gewähren ist. Deutsches Recht sieht jedoch vor, dass das Einlegen von Rechtsmitteln gegen abschlägige Bescheide der Ausländerbehörde, eine Aufenthaltsgenehmigung zu erteilen oder zu erneuern, keine aufschiebende Wirkung hat. Das heißt: Selbst wenn ein Wanderarbeitnehmer gegen die Entscheidung der Behörde klagt, etwa wenn diese offensichtlich einen Fehler gemacht hat, wird die Entscheidung der Behörde vollstreckt – und der Wanderarbeitnehmer muss Deutschland verlassen oder darf nicht einreisen. Das Problem hierbei ist, dass es sehr schwierig oder sogar unmöglich sein kann, eine Klage vom Ausland aus zu führen. Zwar können die Wanderarbeiter ein Visum für drei Monate erhalten und damit nach Deutschland einreisen (mit dem sie allerdings nicht arbeiten können). Für Wanderarbeiter, die aus sehr weit entfernten Ländern kommen, bringt diese Regelung dennoch sehr hohe Hürden mit sich, etwa wenn sie die mehrfachen Reisekosten nicht aufbringen können. Der IAO-Sachverständigenausschuss stellte daher in Frage, dass die deutsche Regelung mit dem Übereinkommen vereinbar ist.

xiii. IAO-Übereinkommen zur Sozialen Sicherung

Auch das deutsche Sozialrecht weist verschiedene Probleme hinsichtlich der Umsetzung der einschlägigen IAO-Übereinkommen auf.

Hartz IV

Kurt F.Domnik/pixelio.de

Das betrifft vor allem das IAO-Übereinkommen Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit. Hier geht es vor allem um die Veränderungen im Sozialrecht im Zuge der Hartz-IV-Reform. Hier stellt sich die Frage, welche Beschäftigungen Arbeitslosen zugemutet und ihnen deshalb verpflichtend auferlegt werden dürfen. Die entsprechenden Regelungen sind hier sehr weitgehend. So gilt eine Beschäftigung auch dann als zumutbar, wenn sie nichts mit der Tätigkeit zu tun hat, für die der Beschäftigte ausgebildet wurde oder die er vorher ausgeübt hat. Die Durchführungsanweisungen zu dieser Vorschrift stellen klar, dass die Ausbildung oder die Fertigkeiten des Beschäftigten nur insoweit für die Frage der Zumutbarkeit relevant sind, als sie mit der Vergütung zu tun haben, nach der sich seine Arbeitslosenhilfe bemisst. Dies ist mit der ständigen Spruchpraxis des IAO-Sachverständigenausschusses nicht vereinbar. Hiernach muss die Zumutbarkeit nämlich gerade vor dem Hintergrund von Gesichtspunkten wie den Fähigkeiten, Qualifikationen, beruflichen Erfahrungen und der Dienstjahre in der letzten Beschäftigung bestimmt werden. Die Rechtslage in Deutschland steht daher nicht mit dem Übereinkommen in Einklang. Der IAO-Sachverständigenausschuss hat die Bundesregierung mehrfach aufgefordert, die derzeitigen Zumutbarkeitskriterien zu überdenken.


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