Deutscher Gewerkschaftsbund

Die ILO und internationale Arbeitsnormen

VI. Die Bedeutung der IAO-Übereinkommen für Europa

Europäsiches Recht und die Normen der Internationalen Arbeitsorganisation - ein komplexes Verhältnis. Teils nehmen offizielle EU-Dokumente Bezug auf die Arbeitsstandards und auch die europäische Rechtsprechung bezieht sich immer wieder auf IAO-Normen.

Das Verhältnis von EU-Recht zu den Normen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) ist komplex. Eine Reihe offizieller EU-Dokumente nehmen auf die IAO-Normen Bezug, darunter die Gemeinschaftscharta der Sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer (Die Gemeinschaftscharta wird in der Präambel des EU-Vertrages sowie in Artikel 136 des EG-Vertrages erwähnt).  Auch die Arbeitszeit-Richtlinie von 2003 erwähnt die IAO-Normen als Bezugspunkt der Richtlinie. Die EU-Grundrechtecharta von 2000 erwähnt die IAO-Normen nicht ausdrücklich, sieht aber in Artikel 53 vor, dass die Bestimmungen der Charta keinem Übereinkommen entgegenstehen, das von allen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert wurde.

Europarecht

Gerd Altmann/pixelio.de

Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat sich in seiner Rechtsprechung auf IAO-Normen bezogen. In seinem „Defrenne“-Urteil von 1976 nahm der EuGH auf Übereinkommen Nr. 100 Bezug, um die direkte Anwendbarkeit des Grundsatzes „Gleiches Geld für gleichwertige Arbeit“ herzuleiten. In einem anderen Verfahren (ONEM/Minne, 1993) stellte der EuGH klar, dass der Beitritt eines Landes zur EU keine Auswirkung auf IAO-Übereinkommen hat, die vor dem Beitritt unterzeichnet wurden.

Auf der anderen Seite führten verschiedene Urteile des EuGH dazu, dass Mitgliedstaaten bestimmte IAO-Übereinkommen kündigen mussten, weil sie nicht mit EU-Recht zu vereinbaren waren. Dies war der Fall beim Höfner-Urteil (1990), das zur Kündigung des Übereinkommens Nr. 96 über Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung führte. Ähnlich verhielt es sich mit dem Levy-Urteil (1991), welches in einigen Mitgliedstaaten die Kündigung des Übereinkommens Nr. 89 über Nachtarbeit von Frauen nach sich zog, das die Bundesrepublik jedoch nie ratifiziert hatte.

Probleme entstanden auch durch jüngere Fälle wie Viking und Laval, die sich mit dem grenzüberschreitenden Streikrecht im Verhältnis zu den europäischen Wirtschaftsfreiheiten befassten. Im ersten Fall, Viking, ging es um die Ausflaggung eines finnischen Schiffes nach Estland, die von dem betreffenden Unternehmen (Viking) aus ökonomischen Gründen angestrebt wurde Die Ausflaggung hätte drastische Auswirkungen auf die Situation der Arbeitnehmer gehabt, da in einem solchen Falle die gesamte Mannschaft der Fähre nicht mehr dem finnischen, sondern dem estnischen Arbeitsrecht unterworfen gewesen wäre. So hätte sich etwa der Lohn der finnischen Arbeitnehmer drastisch verringert. Die finnische Seemannsgewerkschaft FSU kündete daher Streikmaßnahmen an, und die Internationale Transportarbeiterföderation ITF untersagte den estnischen Gewerkschaften, mit Viking Tarifverträge abzuschließen. Viking hielt dies für eine unzulässige Beeinträchtigung seiner wirtschaftlichen Grundfreiheiten, genauer seiner Niederlassungsfreiheit nach Artikel 43 EG-Vertrag, und klagte gegen die Gewerkschaftsmaßnahmen vor einem britischen Gericht. Das britische Berufungsgericht legte den Fall schließlich dem EuGH vor. Dieser stellte – unter ausdrücklicher Berufung auch auf das IAO-Übereinkommen Nr. 87 – zunächst einmal fest, dass das „Recht auf Durchführung einer kollektiven Maßnahme einschließlich des Streikrechts als Grundrecht anzuerkennen“ ist. Dennoch seien die EU-Grundfreiheiten grundsätzlich auf Arbeitskampfmaβnahmen anwendbar. Die (angedrohten) Arbeitskampfmaßnahmen beschränkten zudem die Niederlassungsfreiheit von Viking. Allerdings könne der Schutz von Beschäftigten eine solche Beschränkung prinzipiell rechtfertigen. Das gelte jedoch nur dann, wenn sie dem Schutz der Arbeitnehmerinteressen dienen und sich im Rahmen des Notwendigen bewegen.

Eines der grundsätzlichen Probleme hierbei ist, dass der EuGH das Kriterium des Arbeitnehmerschutzes sehr eng auslegt. Zwar gesteht der EuGH den Gewerkschaften das Recht zu, gegen die Kündigung von Beschäftigten oder die direkte Absenkung von Arbeitsstandards im Zuge von Standortverlagerungen zu klagen. Allerdings lässt sich das Viking-Urteil des EuGH so interpretieren, dass Gewerkschaften dann nicht streiken dürfen, wenn dass Unternehmen die alten Arbeitsbedingungen nach der Verlagerung zunächst aufrechterhält und dann die bestehenden befristeten Arbeitsverträge zu den alten (höheren) Arbeitsbedingungen einfach nicht mehr verlängert oder die alten Beschäftigten an Arbeitsplätze im Heimatland versetzt. Der Arbeitgeber im Viking-Fall hätte auf diese Weise freie Bahn um nach und nach alle finnischen Beschäftigten loszuwerden und langfristig Beschäftigte zu estnischen Niedriglöhnen zu beschäftigen, ohne dass die Gewerkschaften etwas dagegen tun könnten. Dieser Ansatz des EuGH ist mit dem IAO-Übereinkommen Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit nicht vereinbar. Nach der Spruchpraxis des IAO-Sachverständigenausschusses und des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit kann das Recht zu Streiken nur unter sehr engen Voraussetzungen eingeschränkt werden. Wirtschaftliche Erwägungen, wie sie im Viking-Fall zum Tragen kamen, dürfen keine Rolle spielen.

Bauunternehmen

Bild: ILO

Noch problematischer ist allerdings der Laval-Fall. Hierbei ging es um das lettische Bauunternehmen Laval, das lettische Beschäftigte auf einer Baustelle in Schweden beschäftigte. In Schweden ist es üblich, dass jeder Arbeitgeber mit einer schwedischen Gewerkschaft einen (individuellen) Anschluss-Tarifvertrag an den jeweils maßgeblichen allgemeinen Tarifvertrag abschließt. Der lettische Arbeitgeber weigerte sich jedoch, dies zu den von der dortigen Gewerkschaft gestellten Bedingungen zu tun. Die schwedische Baugewerkschaft bestreikte daraufhin mit Unterstützung der Elektrikergewerkschaft das lettische Unternehmen Laval, was zum Konkurs von dessen schwedischer Tochtergesellschaft führte. Laval verklagte die Gewerkschaften daraufhin auf Schadensersatz, und auch dieser Fall kam vor den EuGH.

Die juristischen Einzelheiten des Falles sind sehr kompliziert. Im Ergebnis kam der EuGH zu dem Ergebnis, dass die Streikmaßnahmen der schwedischen Gewerkschaften gegen EU-Recht verstießen, genauer gegen die europäische Dienstleistungsfreiheit, sowie gegen die Arbeitnehmerentsenderichtlinie. Nach den Grundsätzen der IAO-Gremien sind jedoch auch solche Streikmaßnahmen durch das IAO-Übereinkommen Nr. 87 geschützt. Auch dieses Urteil dürfte somit kaum mit dem geltenden IAO-Recht zu vereinbaren sein. Zwar bezog sich der EuGH im Laval- und auch im Viking-Urteil auf das einschlägige IAO-Übereinkommen Nr. 87. Jedoch wurde deutlich, dass die Argumentationsweise des EuGH sich sehr von der Logik der IAO-Normen unterscheidet. Auch setzte sich der Gerichtshof nicht ernsthaft mit den konkreten Anforderungen des Übereinkommens auseinander. Der EuGH steuert im Bereich des Streikrechts damit auf einen Konflikt mit den IAO-Kontrollorganen zu.

Auch das Rüffert-Urteil zur Zulässigkeit einer Tariftreueklausel in öffentlichen Verträgen wirft Fragen mit Blick auf die IAO-Standards auf. Tariftreueklauseln verpflichten Auftragnehmer der öffentlichen Hand einschließlich ihrer Zulieferer dazu, die ortsüblichen Tariflöhne und andere tariflich vereinbarte Beschäftigungsbedingungen einzuhalten. Der EuGH erklärte solche Klauseln – jedenfalls in der deutschen Fassung – für unzulässig. Das Gericht ging jedoch nicht darauf ein, dass das IAO-Übereinkommen Nr. 94 genau solche Klauseln vorschreibt und Deutschland mit diesem Gesetz das Übereinkommen genau umgesetzt hätte, wenn es dieses ratifiziert hätte. Die Umsetzung von IAO-Übereinkommen ist damit zwar wahrscheinlich nicht per se unmöglich. Treueklauseln könnten etwa auch auf den gesetzlichen Mindestlohn verweisen, was mit der Entsenderichtlinie zu vereinbaren wäre. Die Umsetzung des Übereinkommens wird jedoch deutlich erschwert, insbesondere in Ländern, die keinen gesetzlichen Mindestlohn kennen. Damit wirkt die EuGH-Rechtsprechung der Umsetzung von IAO-Normen ins nationale Recht der Mitgliedstaaten faktisch entgegen.

Alles in Allem erscheint ein ganzheitlicherer Ansatz des EuGH mit Blick auf die IAO-Normen notwendig, um Widersprüche und Brüche in der internationalen Arbeitsrechtsordnung zu vermeiden.


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