Deutscher Gewerkschaftsbund

Die ILO und internationale Arbeitsnormen

I. Geschichte der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO)

Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) wurde 1919 nach dem Ersten Weltkrieg mit dem Versailler Friedensvertrag begründet. Die Zahl der zunächst 45 Mitgliedsstaaten stieg bis heute auf 183 Länder.


1. Ursprünge der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO)

Die Idee einer internationalen Sozialpolitik wurde aus der Forderung geboren, dass sich die Industriepartner über die Durchsetzung sozialpolitischer Maßnahmen einigen sollten.

Bereits 1866 forderten die Arbeiter/innen internationale Maßnahmen zum Schutz der arbeitenden Menschen. Einen ersten konkreten Niederschlag fand diese Forderung in der von der deutschen Regierung 1890 vorbereiteten Arbeitsschutzkonferenz. In dem dieser Tagung zugrunde liegende Kaiserliche Erlass bekennt sich der Staat erstmals zur Notwendigkeit einer internationalen Sozialpolitik, da er um die Konkurrenzfähigkeit der nationalen Wirtschaft fürchtet. „Die in der internationalen Konkurrenz begründeten Schwierigkeiten der Verbesserung der Lage unserer Arbeiter lassen sich nur durch internationale Verständigung der an der Beherrschung des Weltmarktes beteiligten Länder, wenn nicht überwinden, doch abschwächen.“ Das Resultat dieser Konferenz war jedoch bescheiden, weil die Regierungen keine Verpflichtungen eingehen wollten, die sie zur Vorlage konkreter Gesetzesmaßnahmen gezwungen hätten.

1889 wurde dann die Internationale Vereinigung für Arbeitsschutz gegründet, die mehrere Arbeitsschutzkonferenzen durchführte und zweiseitige Sozialversicherungsabkommen erarbeitete.

Diese ersten, wenn auch bescheidenen Erfolge führten im Jahre 1906 zu den beiden Abkommen über das Nachtarbeitsverbot der in der Industrie beschäftigten Frauen und das Verbot der Verwendung weißen (gelben) Phosphors in der Zündholzindustrie. Diese beiden Abkommen wurden auch von Deutschland ratifiziert.

Nach dem Ersten Weltkrieg setzte die Pariser Friedenskonferenz den Ausschuss für internationale Gesetzgebung ein.
Ausschuss für internationale Gesetzgebung, Paris 1919

Der Ausschuss für internationale Gesetzgebung während der Pariser Friedenskonferenz, 1919 Foto: ILO

Während des Ersten Weltkrieges stellten sich die gewerkschaftlichen Organisationen in beiden kriegführenden Lagern sowie in den neutralen Staaten mehr und mehr darauf ein, internationale Grundlagen für die Nachkriegsarbeit zu schaffen. Immer wieder forderten sie, dass ein künftiger Friedensvertrag soziale Bestimmungen enthalten und den Beschäftigten ein Minimum an menschlichen und materiellen Garantien hinsichtlich des Arbeitsrechts, des Koalitionsrechts, der Sozialversicherung usw. gewährleisten müsse. Die Pariser Friedenskonferenz setzte dann auch den Ausschuss für internationale Gesetzgebung ein, dessen Vorsitz einem Arbeitnehmervertreter übertragen wurde. Es war offenkundig geworden, dass soziale Ungerechtigkeit den Weltfrieden bedroht. Sehr bald tauchten jedoch Meinungsverschiedenheiten auf, die sich um die Frage rankten, wie der Grundsatz der Dreigliedrigkeit verwirklicht und die bindende Kraft des internationalen Vertragswerkes sichergestellt werden könne. Die gefundene Kompromisslösung entsprach jedoch nicht mehr den Vorstellungen der Gewerkschaften. Diese wollten die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) mit einer Autorität ausstatten, die ihr jederzeit die Verwirklichung der sozialen Normen in den Mitgliedstaaten ermöglichen sollte.

Die Verfassung der IAO

Die Verfassung der IAO wurde als Teil „Arbeit“ in die Friedensverträge aufgenommen. Dabei sollten nach Art. 427 des Versailler Vertrages folgende neun Grundsätze mit besonderer Dringlichkeit behandelt werden: 

  1. […]dass die Arbeit nicht lediglich als Ware oder Handelsgegenstand angesehen werden darf;
  2. das Recht des Zusammenschlusses zu allen nicht dem Gesetz zuwiderlaufenden Zwecken sowohl für Beschäftigte als auch für Arbeitgeber;
  3. die Bezahlung der Arbeiter mit einem Lohn, der ihnen eine nach der Auffassung ihrer Zeit und ihres Landes angemessene Lebensführung ermöglicht;
  4. Annahme des 8-Stunden-Tages oder der 48-Stunden-Woche als zu erstrebendes Ziel überall da, wo es noch nicht erreicht ist;
  5. die Annahme einer wöchentlichen Arbeitsruhe von mindestens 24 Stunden, die nach Möglichkeit jedes Mal den Sonntag einschließen soll;
  6. die Beseitigung der Kinderarbeit und die Verpflichtung, die Arbeit Jugendlicher beiderlei Geschlechts so einzuschränken, wie es notwendig ist, um ihnen die Fortsetzung ihrer Ausbildung zu ermöglichen und ihre körperliche Entwicklung sicherzustellen;
  7. der Grundsatz gleichen Lohnes ohne Unterschied des Geschlechts für eine Arbeit von gleichem Wert;
  8. …allen im Lande sich erlaubterweise aufhaltenden Arbeitern eine gerechte wirtschaftliche Behandlung zu sichern;
  9. …einen (staatlichen) Aufsichtsdienst einzurichten, an dem auch Frauen teilnehmen, um die Durchführung der Gesetze und Vorschriften für den Arbeiterschutz sicherzustellen.

Mit der Gründung der IAO wurden zwei grundlegende Neuerungen auf dem Gebiet der internationalen Zusammenarbeit eingeführt:

  • Sozialpolitische Fragen sind nicht ausschließlich innere Angelegenheiten eines Staates sind; und
  • Diese Rechte sollen durch internationale quasi-gesetzgeberische Rechtsakte geschützt werden.


2. Entwicklung der IAO bis zum Zweiten Weltkrieg

Delegierte der ersten Sitzung der Internationalen Arbeitskonferenz, Washington DC, USA, 1919

Delegierte der ersten Sitzung der Internationalen Arbeitskonferenz, Washington DC, USA, 1919 Foto: ILO

Bei ihrer Gründung 1919 zählte die IAO 45 Mitgliedstaaten. Neben den unterzeichnenden Staaten des Versailler Friedensvertrages zählten hierzu 13 Länder, die dem Völkerbund beitreten wollten. Noch vor Unterzeichnung des Versailler Vertrages bemühte sich das Deutsche Reich um Aufnahme in die IAO. 

Zu Beginn der ersten Internationalen Arbeitskonferenz wurden Deutschland und Österreich bei einer Stimmenthaltung mit den gleichen Rechten und Pflichten wie die übrigen Mitgliedstaaten in die IAO aufgenommen. Mit welchem Elan die Arbeiten damals angegangen wurden, zeigte sich bereits daran, dass bis 1932 insgesamt 33 Übereinkommen verabschiedet wurden. Das Übereinkommen Nr. 1 betrifft die Arbeitszeit in gewerblichen Betrieben; es enthält den Grundsatz, dass die Arbeitszeit von 8 Stunden täglich bzw. 48 Stunden wöchentlich nicht überschritten werden darf. Das Übereinkommen Nr. 2 forderte die Mitgliedstaaten auf, ein wirksames System einer Arbeitslosenversicherung einzuführen. Zu einem Zeitpunkt also, als es noch so gut wie keine Pflichtversicherung gegen Arbeitslosigkeit gab. 

ILO Personal auf der ersten Sitzung der Internationalen Arbeitskonferenz ,1919

ILO Personal auf der ersten Sitzung der Internationalen Arbeitskonferenz ,1919 copyright:ILO

Delegierte in einer Plenarsitzung der ersten Sitzung der IAO, Washington DC, USA, 1919

Delegierte in einer Plenarsitzung der ersten Sitzung der IAO, Washington DC, USA, 1919 Foto: ILO

In den folgenden Jahren entwickelte sich der Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zu einem der bedeutendsten Arbeitsgebiete; zentrale Themen bildeten aber ebenso die Themen Frauen- und Kinderarbeit. Auf die Erarbeitung eines Übereinkommens zur Vereinigungsfreiheit wurde zunächst verzichtet, da dieses Recht im Versailler Vertrag verankert war. 

 

 

 

1933 Austritt Deutschlands aus der IAO und dem Völkerbund

Während seiner Mitgliedschaft ratifizierte das Deutsche Reich 17 Übereinkommen. Nach der „Machtergreifung“ wollten die Nationalsozialisten zunächst bei der IAO salonfähig werden. Auf der 17. Internationalen Arbeitskonferenz im Sommer 1933 wurde die Legitimation der „Deutschen Arbeitsfront“ als Vertreterin der deutschen Arbeitnehmerschaft bestritten. Nach diesem Misserfolg verließ die deutsche Delegation die Konferenz, und Deutschland erklärte im Oktober 1933 den Austritt aus der IAO – wie auch aus dem Völkerbund. 

1934 wurde dann die Verfassung der IAO aus den Friedensverträgen herausgelöst, was von entscheidender Bedeutung dafür war, dass die IAO nach Auflösung des Völkerbundes als Sonderorganisation der Vereinten Nationen weiter bestehen konnte. Auch von 1934 bis 1939 wurden noch zahlreiche internationale Normen verabschiedet. Die Kontinuität der internationalen sozialpolitischen Zusammenarbeit sollte so lange wie möglich aufrechterhalten werden.


3. Die Internationale Arbeitsorganisation im Zweiten Weltkrieg und ihr Neuanfang


1940 konnte die bis dahin jährlich durchgeführte Konferenz nicht mehr stattfinden. Das Internationale Arbeitsamt wurde nach Montreal verlegt.

Die Internationale Arbeitskonferenz trifft sich in Philadelphia 1944

Die Internationale Arbeitskonferenz trifft sich in Philadelphia, April-Mai 1944. Von links nach recht: eine unbekannte Frau, Dr. P.P. Pillai (Regionalbüro Indien), Edward Phelan (ILO Director), M. Rubbins (ILO Repräsentant in London) und Hai Fong Cheng (Direktor des Regionalbüros China) Foto: ILO

Von zentraler Bedeutung für die IAO ist insbesondere die Konferenz von Philadelphia von 1944, mit der Ziele und Zweck der internationalen Organisation neu bestimmt wurden. Seit 1946 ist die Erklärung von Philadelphia Bestandteil der Verfassung der IAO. In der heute noch gültigen Verfassung ist der Grundsatz verankert, dass Armut eine Bedrohung des weltweiten Wohlstandes der Welt darstellt. Der Kampf gegen die Not innerhalb jeder Nation und durch gemeinsames internationales Vorgehen – in Abstimmung mit den Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden – sollte unermüdlich weitergeführt werden. Die Erklärung verpflichtet die IAO, sich für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen einzusetzen.

Da der Völkerbund nicht mehr existiert, wurde die IAO 1946 zur ersten und damit traditionsreichsten Sonderorganisation der Vereinten Nationen. 

Nach dem Niederschlag des Faschismus erwachte in der Bundesrepublik Deutschland sehr bald wieder der Wunsch, Mitglied der IAO zu werden, was 1951 erfolgte. Die DDR dagegen wurde erst 1973 nach Abschluss des Grundlagenvertrages in die UNO und damit auch in die IAO aufgenommen.

 

Wilhelm Leuschner und die Nazis in der IAO

Wilhelm Leuschner

Wilhelm Leuschner AdsD/Friedrich-Ebert-Stiftung

Seit Ende 1932 war Wilhelm Leuschner Mitglied im Verwaltungsrat der IAO, er sollte 1933 den Vorsitz des ADGB übernehmen. Von den Nazis wurde er am 2. Mai 1933 inhaftiert und misshandelt.

Er wurde überraschend nach wenigen Tagen wieder freigelassen, kurz darauf teilte ihm das Reichsarbeitsministerium mit, dass er zur Internationalen Arbeitskonferenz fahren solle, um dort die nationalsozialistische „Deutsche Arbeitsfront“ als Nachfolgeorganisation des ADGB salonfähig zu machen.

Entgegen der Erwartungen der Nazis erklärte er dort nicht, dass die „Machtübernahme“ der freien deutschen Gewerkschaften durch die Deutsche Arbeitsfront „legal“ vorgenommen worden sei. Er schwieg in der Öffentlichkeit, redete aber mit seinen Kollegen. Diese zweifelten daraufhin die Legitimation des Delegierten der Deutschen Arbeitsfront an und sorgten für seinen Ausschluss. Die gesamte deutsche Delegation verließ daraufhin am 21. Juni die Konferenz.

Wilhelm Leuschner selbst wurde nach seiner Rückkehr aus Genf erneut verhaftet und erst aufgrund massiver internationaler Proteste 1934 aus dem KZ entlassen, danach arbeitete er in illegalen gewerkschaftlichen Widerstandskreisen. Für die Zeit nach dem „Dritten Reich“ war er als Vizekanzler vorgesehen. Nach dem Attentat auf Hitler am 20. Juli wurde er von den Nazis verhaftet und am 29. September 1944 hingerichtet.


4. Die IAO heute


Während die IAO 1948 nur 55 Mitgliedstaaten zählte, ist sie heute mit 183 Mitgliedsstaaten nahezu universell. Der starke Zuwachs an Mitgliedsstaaten ist sowohl auf die Entkolonialisierung als auch auf den Zerfall der UdSSR und Jugoslawiens zurückzuführen. 

Urkunde für den Friedensnobelpreis, der der ILO 1969 verliehen wurde

Urkunde für den Friedensnobelpreis, der der ILO 1969 verliehen wurde Foto: ILO

Zu ihrem 50jährigen Bestehen 1969 wurde die IAO mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. 2009 blickte die IAO immerhin auf eine 90jährige Geschichte zurück. Ihre besondere Rolle wird in der aktuellen Finanzkrise immer deutlicher sichtbar. So ist die Frage der Politikkohärenz mit den Internationalen Finanzinstitutionen Weltbank, Internationaler Währungsfonds und Welthandelsorganisation zu einem der Schwerpunkte der Debatte um eine neue Rolle der IAO geworden. Auch ihre zukünftige (stärkere) Rolle innerhalb der UN-Familie wird aktuell diskutiert: Wie passt eine dreigliedrige Institution in den UN-Ansatz „Ein Land, ein Programm, ein Budget“? 

Zurückblickend kann die Internationale Arbeitsorganisation auf die Verabschiedung von 189 Übereinkommen und 201 Empfehlungen zum internationalen Arbeits- und Sozialrecht verweisen. Die Zahl der Ratifikationen durch die Mitgliedstaaten hat sich auf über 7600 erhöht. 

Erarbeitung neuer sozialpolitischer Normen
In den 90er Jahren konzentrierte sich die IAO auf die Ausarbeitung neuer sozialpolitischer Normen zu bisher noch nicht erfassten Bereichen und auf die Überarbeitung von veralteten Normen. So wurden beispielsweise alle Normen über die soziale Sicherheit revidiert, die in den 20er und 30er Jahren aufgestellt worden waren. Dies führte zu der aktuellen Debatte darüber, wie eine soziale Mindestsicherung weltweit aussehen könnte. 

Seit 1992 ist die IAO mit einem großen Sonderprogramm zur Abschaffung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit in derzeit 88 Ländern aktiv. In diversen Ländern konnten bereits Erfolge erzielt werden. Ein Ende des Programms ist jedoch noch nicht absehbar, da die Zahl der arbeitenden Kinder immer noch bei über 200 Millionen liegt.  Ziel der IAO ist es, bis zum Jahre 2016 die schlimmsten Formen der Kinderarbeit weltweit abgeschafft zu haben. 

Im Jahr 1995 wurde auf Vorschlag des Verwaltungsrates eine Arbeitsgruppe für die Politik zur Neufassung von Normen unter dem Vorsitz von Jean-Louis Cartier, einem Regierungsvertreter Frankreichs, einberufen. Die sogenannte Cartier-Kommission war eine dreigliedrig besetzte Kommission, die alle vor 1985 angenommenen Übereinkommen und Empfehlungen – außer den Kernarbeitsnormen und den prioritären Übereinkommen – auf ihre aktuelle Relevanz hin überprüfte. 2002 nahm der Verwaltungsrat die Liste der Up-to-date-Übereinkommen an. Dies sind die auch im heutigen Kontext der Globalisierung noch aktuellen Übereinkommen. So sind heute noch 76 der 188 Übereinkommen und 79 der 200 Empfehlungen zur Ratifikation freigegeben, die als immer noch relevant und nicht durch andere Instrumente ersetzt gelten.

Die "Erklärung der IAO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemaßnahmen" wird von der 86sten Sitzung der IAK angenommen, Genf, Juni 1998

Die "Erklärung der IAO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemaßnahmen" wird von der 86sten Sitzung der IAK angenommen, Genf, Juni 1998 Foto: ILO

1998 wurde die „Erklärung der IAO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemaßnahmen“ von 1998 verabschiedet. Diese Erklärung legt fest, dass bestimmte Arbeitsstandards (Kernarbeitsnormen) so wesentlich für eine menschenwürdige Arbeit sind, dass sie von allen IAO-Mitgliedstaaten zu wahren sind, egal ob sie die entsprechenden Übereinkommen ratifiziert haben oder nicht (siehe II).

Mit dem 2006 verabschiedeten Seearbeitsübereinkommen (Maritime Labour Convention) konnte eine Charta über bessere Arbeitsbedingungen für rund 1,2 Millionen Seefahrer geschaffen werden. In der Charta werden Themen wie Mindestvoraussetzungen für die Beschäftigten auf See; Gesundheits- und Arbeitsschutz; Unterkunft, Verpflegung, Heimbringung; soziale Sicherheit sowie Beschäftigungsverträge und tarifliche Mindestbedingungen geregelt. 

2008 verabschiedete die IAO die „Erklärung über soziale Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung“. In dieser Grundsatzerklärung werden Eckpunkte niedergelegt, die eine menschenwürdige Arbeit für alle Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen auch in Zeiten der Globalisierung gewährleisten sollen. Sie gilt als sozialer Orientierungsrahmen in der globalisierten Wirtschaft des 21. Jahrhunderts. 

2009 folgte als Antwort auf die weltweite Finanz- und Beschäftigungskrise der „Globale Beschäftigungspakt“. Dieser verpflichtet die Mitgliedstaaten, Maßnahmen zur Beschäftigungssicherung zu ergreifen, wie Investitionsprogramme, Beschäftigungsprogramme, Mindestlöhne und die Ausweitung der sozialen Sicherung, sozialen Schutz besonders für schutzbedüftige Gruppen zu gewährleisten, sowie sicherzustellen, dass Wirtschaftsförderungsmaßnahmen nachhaltig sind und nicht protektionistisch wirken. Außerdem fordert er die Mitgliedstaaten auf, eine wirksamere und kohärente globale Aufsicht für die Finanzmärkte zu schaffen, damit diese der Realwirtschaft dienen.

2011 wurde ein Übereinkommen verabschiedet, dass die Arbeitsbedingungen für runs 120 Millionen Hausangestellte weltweit regelt. Zum ersten Mal wurde damit ein Übereinkommen für Menschen im informellen Sektor geschaffen.

Übereinkommen für Menschen im informellen Sektor

2011 wurde ein Übereinkommen verabschiedet, dass die Arbeitsbedingungen für runs 120 Millionen Hausangestellte weltweit regelt. Zum ersten Mal wurde damit ein Übereinkommen für Menschen im informellen Sektor geschaffen.


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