Deutscher Gewerkschaftsbund

25.04.2018
Strukturpolitik

Öffentlich-Private-Partnerschaften (ÖPP): Eine kostspielige Liaison

Spätestens seitdem das Thema Autobahnprivatisierung in der Öffentlichkeit breit diskutiert wurde, ist das Wort ÖPP wieder in aller Munde. Von einem gedeihlichen Miteinander der beiden Partner kann jedoch nicht die Rede sein. Die rosigen Aussichten der frühen Tage halten selten, was sie versprechen. Denn wenn sich öffentliche und private Hand liieren, beginnt häufig eine teure Talfahrt.

Geldscheine liegen auf einer Autobahn

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Eine kritische Betrachtung von Lars Kalldorf

Lars Kalldorf studiert Politikwissenschaften an der Freien Universität Berlin und macht ein Praktikum beim DGB-Bundesvorstand.

Hinter der Abkürzung ÖPP steht die Bezeichnung Öffentlich-Private-Partnerschaft. Grundsätzlich geht es darum, dass der Staat ein Projekt von Privaten bauen, betreiben und sanieren lässt. Beim Beispiel Autobahn umfasst dies Aufgaben wie den Bau weiterer Streckenabschnitte oder das Flicken von Asphaltlöchern. Sogar Salz wird von privaten Betreibern gestreut. Die Konditionen dieser Partnerschaft, wie z.B. die Dauer des Projektes, werden in einem Vertrag festgehalten. Dazu gehört auch der Pachtbetrag, der vom privaten Partner an das Finanzministerium gezahlt wird. Im Gegenzug erhalten die privaten Betreiber die auf den Streckenabschnitten erhobene Maut. Zudem nehmen die privaten Partner Kredite bei Banken oder Versicherungen auf, um Investitionen tätigen zu können.

Hintergrund der Debatte um die Autobahnprivatisierung ist der schlechte Zustand der Straßen und Brücken, weil Jahrzehnte lang trotz immenser Beanspruchung nur unzureichend in Erneuerung investiert wurde. Seit mehreren Jahren versucht der deutsche Staat nun Öffentlich-Privaten-Partnerschaften als Heilmittel für das marode Verkehrsnetz einzusetzen. Im Laufe der Zeit machte man sowohl im Ausland als auch in hiesigen Gefilden dürftige Erfahrungen mit ÖPPs. Anfänglich gemachte Versprechen von Kosteneffizienz erwiesen sich als falsch. Stattdessen erzeugte die Mehrheit der ÖPP-Autobahnprojekte hohe Mehrkosten. Ungeachtet dessen sollte im letzten Jahr  Jahr die Privatisierung der Autobahn durch eine Grundgesetzänderung vorangetrieben werden. Die Misserfolge der ÖPP-Projekte sind jedoch nicht nur auf die Infrastruktur beschränkt. Auch in anderen Bereichen führten Privatisierungsbemühungen nach ÖPP-Vorbild zu Mehrkosten, häufig zu Lasten der Steuerzahler.

Fehlende Investitionen und marode Infrastruktur

Da in den letzten Jahrzehnten der Güterverkehr massiv angewachsen ist, nahm auch die Belastung der Autobahnen zu. In den 14 Jahren von 2000 bis 2014 stieg die Verkehrsleistung auf den Straßen von 346 Milliarden tkm (transportierte Güter in Tonnen auf zurückgelegter Strecke in Kilometern) auf 469 Milliarden tkm an.[1] Diese Entwicklung forderte ihren Tribut. Die Infrastruktur-Initiative „Damit Deutschland vorne bleibt“ fand 2016 heraus, dass die Verkehrsinfrastruktur in Deutschland seit 2005 ungefähr 54,8 Milliarden Euro an Wert verloren habe.[2] Damit fällt die Qualität der deutschen Verkehrsinfrastruktur laut dem World Competitive Index des Weltwirtschaftsforums hinter die von Ländern wie Portugal oder Taiwan.[3] Die marode Infrastruktur sorgt für längere Stauzeiten und damit für Verzug bei der Zulieferung von Gütern. Umfangreiche Investitionen wären erforderlich, damit der Zustand der Autobahnen wieder auf ein zeitgemäßes Niveau gehoben wird. Das sieht die deutsche Bevölkerung ähnlich: 86% der Bevölkerung sind der Meinung, es werde zu wenig in Infrastruktur investiert.[4]

Die Realität macht den Wünschen jedoch einen Strich durch die Rechnung, denn in Deutschland herrscht Investitionsstau. Schätzungen über das Ausmaß reichen von 126[5] bis 140 Milliarden Euro.[6] Das hat auch damit zu tun, dass die Kommunen in Folge von Sparmaßnahmen Stellen abbauen und Planungskapazitäten fehlen. Schon 2012 mahnte die Kommission „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“, dass jährlich ein Mehraufwand von 7,2 Milliarden Euro pro Jahr nötig wäre, um die Fehler der Vergangenheit zu korrigieren. Gemessen an dieser Forderung wurden in den Folgejahren real trotzdem insgesamt 30 Milliarden Euro zu wenig in Infrastruktur investiert.3 Und das, obwohl die Steuereinnahmen sprudeln wie selten zuvor. Dabei bergen Investitionen in die Infrastruktur große wirtschaftliche Vorteile: Studien zeigen, dass die gesamtwirtschaftliche Rendite der Investitionen in das amerikanische Highway-System zwischen 1950 bis 1989 jährlich 34 Prozent betrug.[7]

Der deutsche Weg zur Privatisierung durch die Hintertür

Um mit dem fortlaufenden Verschleiß deutscher Autobahnen umzugehen, entschied sich die Politik für den Kurs, Autobahnabschnitte schleichend zu privatisieren, obwohl 2016 ganze 74 Prozent der Deutschen die Privatisierung für falsch hielten.[8]

Eingeleitet wurde diese Entwicklung durch das 2005 verabschiedete ÖPP-Beschleunigungsgesetz. Das Gesetz sah vor, dass die öffentliche Hand bei Infrastrukturprojekten immer die Alternative einer ÖPP-Finanzierung zu prüfen hat.[9] Zudem lockerte es die Anforderungen an Investoren.[10] Zwei Jahre später startete das erste ÖPP-Pilotprojekt auf der A8 Augsburg-München. Es folgten weitere ÖPP-Projekte wie zum Beispiel auf der A1 im Abschnitt Bremen-Hamburg (2008) oder auf der A7 im Abschnitt Hamburg-Bordesholm (2014) und Göttingen-Salzgitter (2017).

Die „Fratzscher-Kommission“, welche Ende 2016 aus der Taufe gehoben wurde, empfahl zwecks Effizienzsteigerung und Kostensenkung ebenfalls die Beteiligung privaten Kapitals bei der Durchführung von Autobahnprojekten. Im Juni 2017 wurde dann die „Autobahnprivatisierung durch die Hintertür“ in Gesetzesform gegossen und im Bundestag abgesegnet. Auch der Bundesrat gab seine Zustimmung. Die Reform sah eine komplizierte Konstruktion vor, um die Beteiligung privater Unternehmen an Autobahnprojekten zu ermöglichen. Dazu wurde sogar das Grundgesetz verändert. Das Herzstück der Maßnahmen war die Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, durch welche der Bund neue Kompetenzen bei Fernstraßen erhielt.[11] Neu war außerdem, dass der Bund zwar Eigentümer der Bundesautobahnen bleiben soll, das Nutzungsrecht jedoch an eine Gesellschaft privaten Rechts übergeben werden kann. Diese privat verfasste „Infrastrukturgesellschaft“ soll sich im unveräußerlichen Eigentum des Bundes befinden. Der DGB hatte dagegen in seinem Sondervotum im Bericht der „Fratzscher-Kommission“ für eine Anstalt öffentlichen Rechts plädiert. Im sich später anschließenden Gesetzgebungsverfahren brachte der DGB seine Positionen ebenfalls deutlich ein. Unter dem Titel der Kampagne „Meine Straße? Deine Straße? Keine Privatisierung unserer Autobahnen und Bundesstraßen“ hatte der DGB energischen Widerstand gegen die Autobahnprivatisierung geleistet. Trotzdem setzt die Bundesregierung im Rahmen des Verkehrswegeplans 2030 weiter auf ÖPP-Projekte.

ÖPP und Autobahnen – Eine Geschichte des Misserfolgs

Ein zentraler Kritikpunkt an Öffentlich-Privaten-Partnerschaften ist, dass die teilweise 10.000 Seiten fassenden ÖPP-Verträge unter Verschluss gehalten werden. Diese Geheimhaltung bedeutet in der Konsequenz, dass sich die Vergabe von Projekten komplett der demokratischen Kontrolle entzieht. Schließlich bleibt es Öffentlichkeit und Parlamenten verwehrt, über die Inhalte der Verträge zu diskutieren.

Die deutsche Erfahrung mit ÖPP-Autobahnprojekten spricht Bände. Bei eingehender Betrachtung wird schnell klar, dass im Gegensatz zu den vollmundigen Ankündigungen von Effizienzsteigerungen und Kosteneinsparungen die Realisierung von ÖPP-Projekten grundlegende Probleme aufwirft. Das belegen unter anderem Berichte des Bundesrechnungshofs, der schon früh Kritik an ÖPPs übte. Er zweifelte bereits 2012 die Wirtschaftlichkeit eines ÖPP-Projekts für die A7 an.13 Öffentlich-Private-Partnerschaften seien begleitet von hohen Kosten für juristische, technische und wirtschaftliche Beratung.18 In Zahlen ausgedrückt sagt der Bericht aus, dass die Kosten des ÖPP-Projekts mit einer Milliarde Euro den ursprünglich angesetzten Kostenpunkt um das Doppelte überstiegen. Obendrein mussten Beschäftigte einer niedersächsischen Autobahnmeisterei an der A7 im Zuge der Privatisierung im neuen Arbeitsverhältnis Lohneinbußen von teilweise mehr als 300 Euro verkraften.19

Ein 2014 veröffentlichter Bericht des Bundesrechnungshofs, der sechs der bis dato durchgeführten ÖPP-Autobahnprojekte einer wirtschaftliche Prüfung unterzog, kommt zu dem Schluss, dass allein die Durchführung von fünf Projekten „[...] insgesamt über 1,9 Milliarden Euro teurer sind, als es eine konventionelle Realisierung gewesen wäre"[12]. Ein wichtiger Grund: die privaten Betreiber müssten höhere Zinsen als der Bund für die Aufnahme von Krediten bezahlen. Eine wirtschaftlich nachhaltige Alternative wäre es, langfristige Investitionen in die öffentliche Infrastruktur, von der auch zukünftige Generationen profitieren, über Kredite zu finanzieren.

Auch in Sachen Verkehrssicherheit sorgten Öffentlich-Private-Partnerschaften für Bedenken. Ein privater Betreiber verbaute in einem A7-Abschnitt hochbelastete Teersande.[13] Entlang der A1 hatte nach einem ÖPP-Projekt der Asphalt zu bröckeln begonnen.[14] Um Kosten zu sparen und höhere Mauteinnahmen zu erhalten, wurden mehrere Streckenabschnitte der A1 zeitgleich gebaut und die Fahrbahnen verengt. Während dieser Zeit erhöhte sich auch die Anzahl der Unfälle.[15]

Bereits früh wurde vom DGB darauf hingewiesen, dass im Falle eines Misserfolgs solcher Projekte der Staat die Haftung übernehmen müsse. Denn wenn der private Betreiber bankrottgehen sollte, steht dem Staat nicht die Möglichkeit offen, einen Autobahnabschnitt einfach zu schließen. Im August 2017 kam dann der Paukenschlag: Dem größten ÖPP-Projekt drohte die Pleite. Eine Klage über 640 Millionen Euro wurde gegen die Bundesrepublik Deutschland eingereicht.[16] Kläger war das Konsortium “A1 mobil“. Laut Berliner Zeitung sollen die ersten Krisengespräche bereits 2009 geführt worden sein.[17] Sollte “A1 mobil“ pleitegehen, könnten die entstehenden Kosten wieder zu Lasten der Steuerzahlenden gehen.

Warnsignale aus dem Ausland wurden ignoriert

Noch bevor ÖPP-Projekte in Deutschland in die Wege geleitet wurden, hatten sich schon andere Länder mit mäßigem Erfolg an einer Zusammenarbeit mit Privaten versucht. So blieben Frankreichs Privatisierungsbemühungen für Autofahrer*innen nicht ohne Folgen: Im Zeitraum von 2004 bis 2014 stieg die Maut um 20 Prozent. Die Betreiber der Autobahnen konnte sich darüber freuen. Allein von 2008 bis 2011 konnten sie ihre Einnahmen von 6,9 auf 7,6 Milliarden Euro pro Jahr steigern.[18] Ein Untersuchungsausschuss des britischen Parlaments zog 2011 das Fazit, dass es keine „stichhaltigen Belege“ für finanzielle Vorteile von ÖPP-Projekten gebe. Vielmehr seien sie öfter unwirtschaftlich.[19] In Italien strichen die privaten Betreiber der Autobahn 2015 Nettogewinne von mehr als einer Milliarde Euro ein – nach Erhöhung der Mauttarife.[20] Spanien scheint aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt zu haben. Dort werden nun acht Autobahnen wieder verstaatlicht.[21] Der erst kürzlich erschienene Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs „Öffentlich-private Partnerschaften in der EU: Weitverbreitete Defizite und begrenzte Vorteile“ bündelt die Erkenntnisse über mehrere ÖPP-Projekte in Europa. Er kommt zu dem abschließenden Urteil, dass es bei sieben der neun betrachteten ÖPP-Projekte in den Bereichen Straßenverkehr und Informations- und Kommunikationstechnologie zu starken Ineffizienzen und beträchtlichen Kostensteigerungen kam. Die Fertigstellung von fünf Autobahnen in Griechenland und Spanien etwa kosteten den Steuerzahler zusätzlich satte 1,5 Milliarden Euro.

ÖPP abseits der Autobahnen – Nicht weniger erfolglos

Auch wenn Öffentlich-Private-Partnerschaften in anderen Bereichen eingegangen werden, läuft es nicht immer glatt. Im Gegenteil – Kostensteigerungen und andere Probleme kommen regelmäßig vor. Bei der Privatisierung der Wasserversorgung zum Beispiel. Sowohl in Kiel als auch in London gingen die privaten Partner Bankrott. Die Verpflichtungen von Investoren wurden wieder von den Städten übernommen. In London führte die extreme Gewinnausrichtung des privaten Betreibers dazu, dass bewusst auf Wartungsarbeiten verzichtet wurde. Mit erschreckendem Ergebnis: Es kam zu einer Verunreinigung des Wassers.[22] In Berlin, wo die Wasserversorgung komplett von privaten Unternehmen übernommen wurde, schoss der Wasserpreis in die Höhe. Ein ganzes Drittel mehr mussten die Verbraucher*innen bezahlen.[23] Das trifft vor allem arme Menschen hart. Zudem wurden insgesamt 2000 Arbeitsplätze abgebaut.[24] Abhilfe schafft dann oft nur die Rekommunalisierung, also die Rückführung der Wasserversorgung in die öffentliche Hand. Vielerorts wird die Rekommunalisierung mittlerweile diskutiert, teilweise auf Druck der Bürger*innen: Rostock will seine Privatisierung umkehren[25] und auch Stuttgarts Stadtrat wurde nach einem Bürgerbegehren auf einen Rekommunalisierungskurs gebracht.20

Auch im Gefängniswesen haben ÖPP-Projekte bereits Einzug erhalten. In Sachsen-Anhalt wurde die JVA Burg 2009 als teilprivate Anstalt eröffnet. Aufgaben wie Verwaltung, Versorgung, Reinigung, Entsorgung und die Bereitstellung von Sicherheitsdiensten wurden von einem privaten Partner übernommen. Der Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt stellte unter anderem fest, dass im Vorfeld bestimmte Kostenfaktoren nicht offenbart wurden. Zum damaligen Zeitpunkt wurden bis zum Ende der Laufzeit bis 2034 mit einem Fehlbetrag zwischen 7,4 Millionen und 42,5 Millionen Euro gerechnet.[26] Es folgte die Rückgabe eines Teils der Aufgaben an den Staat. Die JVA Offenburg privatisierte ca. 40% ihrer Aufgaben. Erneut wurden weniger Kosten versprochen, doch erneut sind mehr Kosten entstanden. Genauer gesagt 1,5 Millionen Euro – wie der baden-württembergische Rechnungshof herausfand. Auch die Teilprivatisierung der JVA Hünfeld brachte laut hessischem Rechnungshof nicht die erhofften wirtschaftlichen Vorteile.[27]

Andere ÖPP-Projekte, die unter den wirtschaftlichen Erwartungen blieben, findet man zuhauf: das städtebauliche Großprojekt „Neue Mitte Oberhausen“, das später wieder rekommunalisierte Rechenzentrum der Stadt Leipzig oder die in den „Kölner Müllskandal“ verwickelte Kölner Müllabfuhr.[28] Auch das ÖPP-Vorzeigeprojekt „Lübecks Herrentunnel“ verlief nicht wie vorgesehen,[29] ebenso wie der Bau einer Multifunktionshalle in Ludwigsburg unter Beteiligung eines privaten Partners. In diese Reihe erfolgloser Projekte reiht sich zudem die Sanierung von 90 Schulen in Offenbach ein, welche Mehrkosten in Höhe von 367 Millionen bis 2019 verursachen.[30] Ein anderes Beispiel ist die Privatisierung der Uniklinik Gießen-Marburg, der ersten ihrer Art in Deutschland. Im Laufe der Jahre seit 2004 zeichnete sich ab, dass sich die Privatisierung nicht rechnete.[31] Seitdem rückten andere Bundesländer von ihren Vorhaben ab, andere Krankenhäuser ebenfalls zu privatisieren.[32]


[1] https://archiv.wirtschaftsdienst.eu/jahr/2015/6/mehr-investitionen-zur-finanzierung-der-bundesfernstrassen-noetig/

[2] https://www.welt.de/wirtschaft/article160237275/Darum-verfallen-unsere-Schulen-und-Strassen.html)

[3] https://www.focus.de/finanzen/news/mehr-investitionen-wenig-wirkung-30-milliarden-euro-fehlen-warum-die-regierung-z_id_6742273.html

[4] http://www.spiegel.de/politik/deutschland/infrastruktur-86-prozent-der-deutschen-halten-investitionen-fuer-zu-niedrig-spon-wahltrend-a-1158483.html

[5] https://www.heise.de/autos/artikel/Milliarden-Investitionen-in-Infrastruktur-gefordert-3915566.html)

[6] https://www.welt.de/wirtschaft/article159339771/Deutschland-broeckelt-denn-es-fehlen-Ingenieure.html

[7] http://www.zeit.de/wirtschaft/2016-11/bundeshaushalt-2017-investitionen-zinsen-ausgaben-bildung-infrastruktur

[8] https://www.infratest-dimap.de/umfragen-analysen/bundesweit/umfragen/aktuell/grosse-mehrheit-gegen-autobahn-privatisierung/

[9] http://www.taz.de/!5076252/

[10] https://www.blaetter.de/archiv/jahrgaenge/2010/februar/public-private-partnership-die-pluenderung-des-staates

[11] https://www.zdf.de/politik/frontal-21/nachgehakt-autobahnprivatisierung-100.html

[12] http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/oepp-privat-finanzierte-autobahnen-sind-teurer-als-staatlich-gebaute-a-974654.html

[13] https://www.hna.de/lokales/northeim/northeim-ort47320/privatisierung-a7-strassenwaerter-bekommen-weniger-geld-im-neuen-job-8346285.html

[14] http://www.zeit.de/2010/29/DOS-Autobahn

[15] http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/a1-was-hinter-der-klage-privater-betreiber-steckt-a-1164251.html

[16] http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/verkehrspolitik-autobahn-privatisierung-erleidet-herben-rueckschlag-1.3636110

[17] https://www.berliner-zeitung.de/wirtschaft/privatisierung-der-a1-dobrindt-hat-autobahn-skandal-jahrelang-verschwiegen-28226862

[18] http://www.spiegel.de/auto/aktuell/maut-in-frankreich-autobahnbetreiber-erhoehen-gebuehren-a-996583.html

[19] http://www.tagesspiegel.de/politik/stichwort-public-private-partnerships-zweifelhafte-versprechen/7621734.html

[20] http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/maut-so-finanzieren-andere-laender-ihre-autobahnen-1.3252113

[21] http://www.zeit.de/wirtschaft/film/2017-08/autobahnen-privatisierung-einsparungen-staat

[22] https://www.swr.de/odysso/wie-aus-wasser-geld-wird/-/id=1046894/did=15037312/nid=1046894/glelc3/index.html

[23] http://www.dw.com/de/wundermittel-public-private-partnership/a-16119088

[24] https://www.gemeingut.org/ppp-leuchtturm-projekte-eine-spur-des-scheiterns/

[25] http://www.taz.de/Folgekosten-der-Privatisierung-in-Bremen/!5453503/

[26] https://lrh.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/LRH/Berichte/2012/12a.pdf

[27] https://www.caritas.de/neue-caritas/heftarchiv/jahrgang2014/artikel/privater-strafvollzug-kein-beleg-fuer-wirtschaftlichkeit

[28] http://library.fes.de/pdf-files/wiso/08716.pdf

[29] http://www.spiegel.de/wirtschaft/luebecker-prestigebau-tunnelflop-bringt-maut-fans-in-bedraengnis-a-508539.html

[30] Mit Tempo in die Privatisierung S. 17

[31] https://www.welt.de/wirtschaft/article110890643/Das-teure-Drama-um-die-Uniklinik-Giessen-Marburg.html

[32] http://www.giessener-anzeiger.de/lokales/hochschule/zehn-jahre-nach-der-privatisierung-der-mittelhessischen-unikliniken-will-niemand-nachfolgen_17346115.htm


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