Deutscher Gewerkschaftsbund

26.04.2018
Magazin für Beamtinnen und Beamte 4/2018

„Das ist für den Steuerzahler oft eine saure Gurke“

Professor Dr. Holger Mühlenkamp über Öffentlich-private Partnerschaften

Bauprojekte wie Autobahnen werden immer öfter durch sogenannte Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) realisiert. Das bringt nicht nur Vorteile, sondern birgt auch Gefahren für Bund und Steuerzahler. Welche das sind, erläutert Professor Dr. Holger Mühlenkamp von der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer im aktuellen Beamtenmagazin.

Geldscheine liegen auf einer Autobahn

Colourbox.de

Was kennzeichnet Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP)?

Holger Mühlenkamp: Bei Bauprojekten – wie etwa Autobahnen – gibt es immer verschiedene Phasen: Planungsphase, Bau- bzw. Errichtungsphase, Betriebsphase und Rückbau/ Entsorgungsphase.

Bei der konventionellen Beschaffung – wenn der Staat ein Projekt selbst umsetzt – werden private Unternehmen nur für eine Phase eingesetzt: meistens für die Bauphase. Bei ÖPP-Projekten – gemäß meiner Definition – übernimmt ein privater Partner mindestens zwei Phasen des Lebenszyklus – in der Regel den Bau und den Betrieb.

Was spricht gegen ÖPP? Und was dafür?

Holger Mühlenkamp: ÖPP sind prinzipiell nachteilig im Hinblick auf Finanzierungs-, Risiko- und Transaktionskosten. Die Finanzierungskosten – häufig verquickt mit Risikokosten – sind bei ÖPP höher als bei konventioneller Beschaffung. Die Transaktionskosten, d.h. die Aufwendungen für die Vertragsanbahnung, den Vertragsabschluss sowie die Überwachung und Durchsetzung von Verträgen, sind aufgrund der Komplexität und Dauer der ÖPP-Verträge ebenfalls höher als bei einer konventionellen Beschaffung.

Der Vorteil von ÖPP liegt im Allgemeinen in der Bündelung verschiedener Phasen.Ein Privater, der gleichzeitig baut und betreibt, hat den Anreiz, schon in der Bauphase die Auswirkungen seiner Entscheidungen in der Bauphase auf die Betriebsphase zu berücksichtigen. Wenn er die Konsequenzen aus Mängeln einer frühen Phase in nachgelagerten Phasen zu tragen hat, wird er gründlicher arbeiten. ÖPP ist nur dann vorteilhaft, wenn der Verbund- bzw. Bündelungsvorteil die Nachteile (höherer Finanzierungs-, Risiko- und Transaktionskosten) überwiegt. ÖPP sind durch „unvollständige Verträge“ gekennzeichnet. Dies bedeutet, dass bei Vertragsschluss keine abschließenden und rechtssicheren Vereinbarungen über alle Eventualitäten während der Vertragslaufzeit getroffen werden können. Man kann beispielsweise nicht alles vorhersehen, was in 20, 25, 30 Jahren passieren wird.

Dann drohen Klagen. Ein Beispiel ist der Autobahnabschnitt Hamburg-Bremen. Da gibt es eine Klage vom Betreiber „1A mobil“ gegen den Bund. Das Unternehmen hat sich mit dem Verkehrsaufkommen verkalkuliert und ist so in die Verlustzone geraten. Im Extremfall drohen die Privaten mit Insolvenz. Es wird häufig argumentiert, dass eine drohende Insolvenz Private davon abhält, ineffizient zu wirtschaften. Es ist aber genau andersherum, der Private wendet die Drohung gegen den öffentlichen „Partner“. Denn die öffentliche Hand kann sich in der Regel nicht leisten, dass der Private insolvent wird.

Das wäre zum einen ein Eingeständnis des Scheiterns. Zum zweiten würde es manche Private wohl künftig davon abhalten, sich um ÖPP zu bewerben. Und es wäre mit sehr hohen Kosten verbunden – etwa einen neuen Betreiber zu finden.Nicht zu vergessen der Insolvenzverwalter: Er wird ggf. die Forderungen, die die Gesellschaft gegen den Bund hat, mit Zähnen und Klauen verteidigen. Der Bund wird Schwierigkeiten haben, nachträgliche Zahlungen zu vermeiden.

Warum wird trotz der Nachteile weiter auf ÖPP gesetzt?

Holger Mühlenkamp: Da spielen verschiedene Punkte eine Rolle: Da ist erstens die Ideologie: privat ist besser als öffentlich. Das sind Glaubensbekenntnisse, die einer rationalen Argumentation nicht zugänglich sind. Natürlich gibt es auch Menschen, die die umgekehrte Überzeugung haben.

Dann gibt es zweitens knallharten Lobbyismus. ÖPP sind für die privaten Betreiber sehr gewinnträchtig. Das Problem haben wir nicht nur in Deutschland. Die Diskussion wurde kürzlich in Großbritannien neu entfacht durch die Insolvenz eines Privaten. Die Renditen für die Privaten sind dort überdurchschnittlich, für die öffentliche Hand ist es im Durchschnitt ein schlechtes Geschäft. Dabei wurde in der Gesetzesbegründung für das ÖPP-Beschleunigungsgesetz 2005 in Deutschland explizit mit positiven Erfahrungen gerade in Großbritannien argumentiert. Und jetzt haben wir Befunde, die die positiven Erfahrungen stark in Frage stellen. Im Schnitt ist das für den Steuerzahler eine saure Gurke.Jetzt will man aber nichts mehr von den Erfahrungen in England wissen. Die Bundesregierung meint nun, dass in Großbritannien ja alles ganz anders sei. Das ist nicht konsistent und Rosinenpicken in der politischen Argumentation.

Ein dritter Grund für ÖPP liegt in den Fehlanreizen durch die Schuldenregeln. Die Regeln der deutschen Schuldenbremse sind einfach: ÖPP Schulden gelten als Verwaltungsschulden und fallen nicht unter die Schuldenbremse. Dann haben wir den Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt, der die Staatsverschuldung auf europäischer Ebene begrenzen soll. Wenn das Baurisiko und das Einnahmen- oder das Verfügbarkeitsrisiko formal vom Privaten getragen wird, werden ÖPP nicht dem Staat, sondern dem privaten Sektor zugeordnet. Damit verschwinden quasi die Schulden, die Private anstelle der öffentlichen Hand für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben machen, aus dem Blickfeld. Wir haben also national und auf europäischer Ebene den Fehlanreiz, ÖPP zu machen, weil dadurch der Ausweis von Staatsverschuldung vermieden werden kann.

Die Kommunen weisen im Regelfall einen kaufmännischen Jahresabschluss einschließlich einer Bilanz aus. Auch hier kann durch entsprechende Vertragsgestaltung der Schuldenausweis durch ÖPP vermieden werden. Das ist politökonomisch verführerisch. Ein Bürgermeister kann sich hinstellen und sagen: „Wir haben wenig oder keine Schulden gemacht“, obwohl er umfangreiche langfristige Zahlungsverpflichtungen gegenüber privaten „Partnern“ eingegangen ist, die vermutlich sogar zu einer höheren Haushaltsbelastung als eine konventionelle Verschuldung führen.

Ein Kostenvorteil von ÖPP resultiert häufig aus der Generalunternehmerregelung, die die öffentliche Hand meist nicht nutzt. Die Generalunternehmerregelung vermeidet die Ausschreibung in Teillosen, es geht dann schneller und effizienter. Letztlich resultiert dieser Kostenvorteil daraus, dass die Privaten nach anderen Regeln spielen dürfen. Wenn man der öffentlichen Hand die gleichen Bedingungen böte, wäre dieser Vorteil weg.

Portrait Prof. Mühlenkamp

Professor Dr. Holger Mühlenkamp, Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer privat

Aber ohne Teillose nach einzelnen Gewerken kommen die kleinen und mittelständischen Unternehmen (KMUs) der Region nicht mehr nicht zum Zuge. Und damit entgehen der Kommune Steuer- und Beitragszahlungen.

Holger Mühlenkamp: Man kann fragen: Ist es ein Wert, KMUs zu fördern? Wenn im Rahmen von ÖPP die Generalunternehmerregel genutzt wird und die öffentliche Hand diese bei der konventionellen Realisierung nicht nutzen darf, dann ist der Preis für ÖPP, dass man auf die KMU-Förderung verzichtet. Politisch besteht offenbar der Wille, Mittelstandsförderung zu betreiben. Diese muss also etwas wert sein. Wenn man ÖPP mit konventioneller Realisierung vergleicht, muss dieser Wert der KMU-Förderung in die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung einbezogen werden, doch das wird regelmäßig nicht gemacht. Dies hat der Bundesrechnungshof kritisiert und ich teile diese Kritik, denn es ist logisch zwingend, den Verzicht auf Mittelstandsförderung zu berücksichtigen. Das ist einer der Tricks, mit denen man ÖPP schönrechnet.

Worauf kommt es bei den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen noch an?

Holger Mühlenkamp: Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind Prognosen. Man muss Annahmen treffen über künftige Entwicklungen – zum Beispiel über Verkehrsmengen, über Preis- und Zinsentwicklungen. Wer kann vorhersehen, welche Umwelt- oder Sicherheitsauflagen in zehn Jahren existieren?

Über Annahmen werden Ergebnisse gesteuert, daher ist die Plausibilität und Konsistenz der Annahmen zu prüfen. Man muss auch mehrere Szenarien durchspielen, um transparent zu machen, wie das Ergebnis von den Annahmen abhängt. Die wohl wichtigsten „Stellschrauben“ von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen – neben mehr oder weniger willkürlichen Risikobewertungen – sind die Struktur der Zahlungen und die Diskontsätze, mit denen künftige Zahlungen auf den heutigen Wert (den sog. Barwert) abgezinst werden. Bei ÖPP fallen sie regelmäßig später an als bei konventionellen Projekten. Je höher der Diskontsatz, desto vorteilhafter erscheint die ÖPP.

Die Übertragung von Risiken an Private gibt rechnerisch häufig den letzten Ausschlag zugunsten von ÖPP. Die dabei gewählten Annahmen und Vorgehensweisen sind teilweise abenteuerlich und nicht plausibel, weil die öffentliche Hand am Ende immer das Risiko trägt. Das ökonomische Risiko sollte Privaten unter Kostengesichtspunkten gerade nicht übertragen werden. Beispielsweise ist die Verkehrsmenge eine schwankende Größe, die nicht von den Privaten beeinflussbar ist und von der öffentlichen Hand respektive dem Steuerzahler besser getragen werden kann. Private sollten – wenn überhaupt – nur Risiken übertragen bekommen, die sie beeinflussen können, wie das Verfügbarkeitsrisiko. Ein weiterer häufiger Fehler bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen: Es werden volkswirtschaftliche Effekte in die einzelwirtschaftliche Rechnung einbezogen. Die einzelwirtschaftliche und die volkswirtschaftliche Bewertung sind zu trennen, sonst ist es methodisch fehlerhaft.

Inwieweit spielt der Personalmangel in den Verwaltungen ÖPP in die Hände?

Holger Mühlenkamp: Es gibt eine Scheinheiligkeit bestimmter Interessengruppen: Zunächst wurden Personalabbau im öffentlichen Dienst und ein schlanker Staat propagiert. Anschließend wird festgestellt, dass die öffentliche Hand gar nicht mehr in der Lage sei, bestimmte Aufgaben – wie die Planung von Bauprojekten – wahrzunehmen. Daher müssten diese Aufgaben jetzt auch privatisiert werden. Danach impliziert der schlanke Staat einen immer schlankeren Staat.

Es fehlt vielfach hochqualifiziertes Personal, um mit der Privatwirtschaft auf Augenhöhe sein zu können. Für die Gewinnung von qualifiziertem Personal ist insbesondere in den Bereichen, in denen die öffentliche Hand mit der Privatwirtschaft stark konkurriert – wie bei technisch-mathematischen Berufen – eine deutlich bessere Bezahlung nötig. Wenn die öffentliche Hand bessere Arbeitsbedingungen als die Privatwirtschaft bieten kann – was durchaus fraglich ist – muss sie nicht so viel wie in der Privatwirtschaft zahlen. Der Abstand zur Privatwirtschaft darf aber nicht zu groß werden.

Die öffentliche Hand braucht selbst dann hochqualifiziertes Personal, wenn sie viel privat machen lässt. Es gibt immer die Schnittstelle zu den Privaten, an der es wichtig ist, mit den Privaten auf Augenhöhe zu sein. Daran mangelt es inzwischen.

Was muss bei der Aus- und Weiterbildung im öffentlichen Sektor passieren?

Holger Mühlenkamp: Die Ausbildung für BeamtInnen muss den Entwicklungen angepasst werden. Wir müssen die besten Leute an die Unis bekommen und dann wenigstens einen Teil davon für die öffentliche Hand gewinnen. Die Besten gehen momentan fast ausschließlich in die Privatwirtschaft. Es existieren beispielsweise Hunderte von Marketing-Lehrstühlen an den Unis, die ausschließlich der privaten Wirtschaft nutzen, aber fast keinen Lehrstuhl mehr für öffentliche Betriebswirtschaftslehre.

Für gute Ökonomen ist die öffentliche Verwaltung wegen der vergleichsweise schlechten Bezahlung und Entwicklungsmöglichkeiten relativ uninteressant. Also wurde die öffentliche BWL auf die (Fach-)Hochschulen verlagert. Ohne überheblich zu sein muss man jedoch konstatieren, dass das Niveau an den Hochschulen nicht ausreicht, um beispielsweise mit den privaten Beratungsfirmen oder Spitzenkanzleien, die zum Teil die besten Universitätsabsolventen rekrutieren, auf Augenhöhe zu sein. Die Studierenden an den Hochschulen lernen etwa Buchungstechniken, ohne über den Aussagegehalt nachdenken zu lernen. Es fehlt der öffentlichen Hand massiv an Leuten, die wirtschaftliche Zusammenhänge überschauen können.

Auch die Weiterbildung muss verbessert werden. Der Staat gibt viel weniger für Weiterbildung aus als der private Sektor. Die öffentliche Hand investiert nicht in sich selbst! Und deshalb muss sie immer stärker auf externe Berater zurückgreifen. Da fließen Abermilliarden. Aber die Mitarbeiter der Beratungsunternehmen sind in aller Regel ausschließlich privatwirtschaftlich geschult. Sie übertragen ihre privatwirtschaftlichen Konzepte auf die öffentliche Hand und missachten bzw. erkennen nicht, dass diese anders funktioniert als ein privates Unternehmen. Wenn man so viel Geld für private Berater ausgibt, sollte man nicht einen Teil davon besser in eigenes Personal investieren?

Wie könnte die öffentliche Hand unabhängiger werden von privaten Beratern?

Holger Mühlenkamp: Die öffentliche Hand sollte selber den nötigen Sachverstand bilden und konzentrieren. Öffentliche Beratungsgesellschaften könnten auf Landesebene angesiedelt werden und Kommunen beraten. Das müsste auch im Interesse der Länder sein, da sie für die Kommunen finanziell mitverantwortlich sind. Dann wäre man nicht mehr so auf privates Knowhow angewiesen. Warum nicht Beratungs-GmbHs gründen? Hier könnte man außerhalb des unzureichenden öffentlichen Besoldungssystems ausreichende Gehälter für gute Leute zahlen.

Eines ist klar: Es gibt ein strategisches Interesse privater Akteure an einer schwachen öffentlichen Hand, weil sie gut daran verdienen. Dem sollte etwas entgegengesetzt werden.


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