Deutscher Gewerkschaftsbund

16.07.2019

Alles hat seinen Preis - Die IAO und „Innovative Finanzierung“

von Lukas Hochscheidt und Carolin Vollmann, DGB-BVV

In Zeiten schwindender internationaler Solidarität haben die Vereinten Nationen ein Auge auf private Geldgeber geworfen, um ihre Entwicklungsziele zu erreichen. Die Internationale Arbeitsorganisation sollte jedoch vorsichtig sein, wenn sie sich dem Einfluss von Investoren der Privatwirtschaft öffnet. Alternative Finanzierungsmodelle mit öffentlichen Mitteln sind eine Frage politischen Willens.

Pfeil zeigt auf Euro Symbol

DGB/Le Moal Olivier/123RF.com

Es wird die Weltgemeinschaft nicht weniger als 1,5 Billionen US-Dollar kosten, die Sustainable Development Goals (nachhaltige Entwicklungsziele, SDGs) der Vereinten Nationen (VN) zu erreichen. Die SDGs sind 17 Zielsetzungen, die die VN bis 2030 umsetzen wollen, dazu zählen u.a. das Ende der Armut, universeller Zugang zu Trinkwasser und die Abschaffung jeglicher Formen von Geschlechterdiskriminierung. Die SDGs zeichnen sich durch eine ganzheitliche Herangehensweise aus, die alle Mitgliedstaaten einschließt und ein umfangreiches Set an Indikatoren mitbringt, um erreichte Fortschritte zu messen. Die Frage der Finanzierung gestaltet sich jedoch äußerst komplex. 

Seit Beginn des neuen Jahrtausends hat das internationale Engagement für den Multilateralismus deutlich an Unterstützung verloren. Stattdessen hat ein politischer Rechtsruck in nahezu allen Teilen der Welt fremdenfeindliche, nationalistische und frauenfeindliche Stimmen auf den Plan gerufen. In Zeiten schwindender internationaler Solidarität kommt eine neue Schlüsselfrage auf: Wie wird es den VN gelingen, genügend finanzielle Mittel für die Umsetzung ihrer Entwicklungsziele aufzutreiben? Prognosen gehen davon aus, dass die Beiträge der Mitgliedstaaten allein nur 6,4% der insgesamt fehlenden 1,5 Billionen US-Dollar decken werden.

„Innovative Finanzierung“

Um dieser Herausforderung beizukommen, zielt die aktuelle Reform der VN auf Effizienzsteigerungen und gleichzeitige Kostensenkungen bei den für Entwicklungsaufgaben zuständigen VN-Agenturen ab. Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) – getragen von Regierungen, Gewerkschaften und Arbeitgebervertreter*innen – ist eine von ihnen. Die VN-Reform hat an vielen Stellen Bedenken hervorgerufen, u.a. bezüglich ihres Fokus auf „innovative financing“ (innovative Finanzierung). Darunter versteht man das Akquirieren privater Gelder durch internationale Organisationen und Entwicklungsbanken, wobei zwei Ziele verfolgt werden: Zum einen sollen schon zur Verfügung stehende Mittel erweitert werden; zum anderen soll die Effizienz bestehender Ressourcen gesteigert werden, indem verbesserte Mechanismen zum Risiko-Management eingesetzt und der Erfolg unterstützter Projekte an geldwerte Profite für die Investor*innen geknüpft werden.

Die IAO und die Förder-Frage

Im Gegensatz zu Weltbank und Internationalem Währungsfonds hat die IAO nahezu keine Erfahrung mit innovativer Finanzierung. Da die VN jedoch all ihre Organisationen dazu anhalten, sich auf diesem Gebiet zu betätigen, beschäftigt sich auch die IAO seit einigen Jahren damit und hat bereits einige gemeinsame Initiativen mit multinationalen Konzernen wie Mastercard und McDonald’s gestartet.

Laut Berechnungen des Global Impact Investing Network haben 82% der Investor*innen, die den Einfluss ihrer Mittel auf die SDGs verfolgen, auch das für die Arbeit der IAO relevanteste Ziel im Blick: SDG 8, „Gute und menschenwürdige Arbeit & nachhaltiges Wachstum“. In der Folge avancieren freiwillige Beiträge zu einer beträchtlichen Finanzierungsquelle der IAO und haben die Finanzierungstruktur der Organisation tiefgreifend verändert. Freiwillige Beiträge erhält die ILO vor allem von nationalen Regierungen, der EU-Kommission, anderen VN-Agenturen, aus öffentlich-privaten Partnerschaften (PPPs) und von Entwicklungsbanken. In den Jahren 2016 und 2017 betrugen freiwillige Zuwendungen 601 Millionen US-Dollar. Die geschätzten Einnahmen für die nächsten zwei Jahre belaufen sich auf stolze 486,4 Millionen US-Dollar, 43,7% des IAO-Gesamtbudgets.

Im Vergleich zu anderen Quellen freiwilliger Zuwendungen haben vor allem PPPs beträchtlich an Volumen gewonnen. Seit 2008 konnten durch 238 Partnerschaften insgesamt 73 Millionen US-Dollar eingenommen werden. Zu den Partnern gehören Nicht-Regierungs-Organisationen, kirchliche Organisationen, die Sozialpartner und Universitäten. Eine Mehrheit der Projekte (52%) wurde jedoch mit Unternehmen der Privatwirtschaft durchgeführt. Allein im Jahr 2018 wurden durch PPPs zusätzliche Mittel in Höhe von 16,7 Millionen US-Dollar akquiriert, was PPPs zum siebtgrößten Posten auf der Liste freiwilliger Beiträge macht. Zwischen 2016 und 2017 haben sich die Zuwendungen im Rahmen von PPPs verdoppelt, laut IAO-Dokumenten „vor allem aufgrund von Firmen wie LUKOIL und INDITEX“.

Interessenkonflikte und einseitige Ausgestaltung

Mit ihrem Fokus auf guter und menschenwürdiger Arbeit richtet die IAO ihre Entwicklungsstrategie klar politisch aus: Sie arbeitet darauf hin, dass die Beschäftigten von Wachstum und steigendem Wohlstand profitieren und soziale Missstände bekämpft werden. Koalitionsfreiheit und das Recht auf Tarifverhandlungen sind grundlegende Prinzipien der IAO. Aus Sicht der IAO kann nachhaltige Entwicklungszusammenarbeit daher nicht allein am Wachstum des Bruttoinlandsprodukts gemessen werden. Ihr Flaggschiff-Projekt „Social Protection Floors for All“ beispielsweise verfolgt das Ziel, stabile Sozialsysteme in Schwellen- und Entwicklungsländern zu fördern, u.a. Renten- und Arbeitslosenversicherungen.

PPPs allerdings unterwerfen die Entwicklungszusammenarbeit der Logik des Marktes, da potentielle Investor*innen zu allererst privatwirtschaftliche Marktteilnehmer*innen sind. Ihnen geht es nicht um die soziale und ökologische Nachhaltigkeit der Initiativen, in die sie investieren, sondern vielmehr um die finanziellen und Reputationsgewinne, die sich für sie daraus ergeben. Dies führt unweigerlich zu Interessenkonflikten, beispielsweise wenn privatwirtschaftliche Unternehmen Projekte finanzieren, die auf die Organisierung von Beschäftigten oder die Förderung des sozialen Dialogs abzielen.

Nur 4,4% der IAO-PPPs zwischen 2008 und 2015 wurden in Kooperation mit den Sozialpartnern durchgeführt, während bei mehr als der Hälfte davon private Konzerne involviert waren. Angesichts der Tatsache, dass PPPs zu einer der wichtigsten Finanzierungsquelle werden, bedroht dieses Ungleichgewicht die dreigliedrige Identität der IAO.

Betrachtet man die proportionale Verteilung von PPP-Mitteln auf die verschiedenen Tätigkeitsfelder der IAO während der letzten zwei Jahre, so ging der größte Anteil in das Programm „Better Work”. Investitionen in bessere Management-Strukturen und Arbeitsschutzmaßnahmen sind ohne Zweifel richtig, sollten aber nicht zulasten anderer grundlegender Arbeitsbereiche der IAO bevorzugt werden. Projekte mit Fokus auf die normative Dimension der IAO, vor allem im Bereich Arbeitsstandards und Koalitionsfreiheit, sind ebenso wichtig, könnten zukünftig aber das Nachsehen haben.

Transparenz

Hinzu kommt, dass die Anforderungen, die die IAO an Partner-Unternehmen stellt, mehr als vage sind: Die „IAO-Richtlinien zu PPPs“ fordern lediglich ein allgemeines Bekenntnis zu den „Prinzipien und Werten der IAO“. Viele Unternehmen umgehen ohnehin jegliche Prüfung, indem sie der IAO ihre Gelder über unternehmenseigene Stiftungen zukommen lassen. 2019 hat die Mastercard Foundation beispielsweise 250.000 US-Dollar an ein IAO-Projekt für Statistiken zu Jugendarbeitslosigkeit „gespendet“. 

Transparenz ist unerlässlich, um abschätzen zu können, welche Auswirkungen PPPs langfristig haben. Es muss Informationen darüber geben, wer die PPP-Partner sind und wie ihre Projekte gestaltet sind. Ebenso muss klar sein, ob die geförderten Initiativen tatsächlich den Prioritäten der IAO entsprechen und wie mit dem Einfluss privater Geldgeber*innen umgegangen wird. Was, wenn ein Unternehmen bestimmte Bedingungen innerhalb eines Projektes beeinflussen kann, wie zum Beispiel die Beteiligung von Gewerkschaften?

Öffentliche Finanzierung als Alternative

In der Debatte um die Finanzierung von Entwicklungszusammenarbeit mangelt es nicht an Alternativen zur privaten Finanzierung. Zu den möglichen Lösungsansätzen zählt auch eine globale Finanzstransaktionssteuer. So könnten endlich diejenigen an den Kosten der Globalisierung beteiligt werden, die von ihr am meisten profitieren, und gleichzeitig jene unterstützt werden, die die Vermögenszuwächse erwirtschaften: die Beschäftigten. Die EU diskutiert die Einführung einer europäischen Finanztransaktionssteuer schon seit der Großen Rezession von 2008. Im Jahr 2011 hat die EU-Kommission eine Steuer von 0,1 Prozent auf Anleihen und 0,01 Prozent auf Finanzderivate vorgeschlagen. Umgesetzt wurde dies bis heute leider nicht.

Werden wir zulassen, dass (vermeintlich fehlende) Finanzierungsmöglichkeiten unsere Entwicklungsstrategien diktieren? Wenn es den VN damit ernst ist, sich im 21. Jahrhundert neu aufzustellen, müssen sie mit mutigeren, kreativeren Vorschlägen zur Finanzierung aufwarten. Alles andere wäre eine Bankrotterklärung auf Raten.


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