Deutscher Gewerkschaftsbund

14.12.2020

Langfristige Herausforderungen: Sozialgarantie und GKV- Finanzierung

Das Maßnahmenpaket der Bundesregierung zur Stabilisierung der Sozialversicherungsbeiträge führt im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung zu einer Problemverschärfung. Kurzfristige Beitragsstabilität bis zur Bundestagswahl 2021 wird um den Preis langfristiger, struktureller Belastungen der GKV und damit der Versicherten erkauft.

Stethoskop auf Geldscheinen abgelegt

Colourbox.de

Die seitens des Bundesministeriums für Gesundheit und des Bundesministeriums für Finanzen im Sommer 2020 verkündete Zusicherung, dass die Versicherten und damit die Beitragszahlenden nicht zu den Hauptschuldnern der Corona-Pandemie und ihrer Auswirkungen erklärt werden, hätte der sachlichen Richtigkeit halber mit einem Befristungsvermerk versehen werden müssen. Natürlich ist die erklärte Obergrenze der gesamten Sozialversicherungsbeiträge von 40 Prozent zunächst eine Reaktion auf die Frage, wie die absehbaren und künftigen Kosten der Pandemie in den sozialen Sicherungssystemen verteilt werden und ob bzw. in welchem Umfang sie an die Versicherten weitergereicht werden. Sie gibt aber keine Antwort auf das Verhältnis zwischen unmittelbarer Beitragssatzstabilisierung und längerfristig entstehenden, womöglich deutlich teureren Folgekosten. Noch einmal zur Erinnerung: im Regierungsentwurf des Gesetzes zur Verbesserung der Pflege und Gesundheitsversorgung, kurz GPVG, wurde festgeschrieben, dass das bereits absehbare Finanzierungsdefizit der gesetzlichen Krankenkassen im Jahr 2021 in voraussichtlicher Höhe von 16,6 Milliarden Euro mit unterschiedlichen Mitteln gestopft werden soll. Der Bundeszuschuss an den Gesundheitsfonds soll einmalig um 5 Mrd. Euro angehoben werden, während ca. 8 Milliarden Euro durch Abführung kassenseitiger Beitragsrücklagen der Versicherten in Höhe von 66 Prozent oberhalb der gesetzlichen Mindestrücklagengrenze von 0,4 Monatsausgaben einer Krankenkasse generiert werden sollen. Die restlichen drei bis vier Milliarden sollen durch Anhebung des allgemeinen Zusatzbeitrags um 0,2 bis 0,3 Prozentpunkte aufgebracht werden.

Damit wird eine wesentliche Zusage aus dem Sommer dieses Jahres gebrochen, denn die Versicherten und ihre Solidargemeinschaft GKV wird zu den mehrheitlichen Zahlmeistern der Pandemie und ihrer Folgen erklärt. Dass der Gesetzgeber die Rücklagen der Versicherten bei den Krankenkassen als heimliche Bundesreserve zweckentfremdet und nach Belieben darüber verfügt, wofür und in welchem Umfang diese aufzuwenden seien, spricht eine deutliche Sprache über den Stellenwert, den insbesondere das Gesundheitsministerium dem Modell eines selbstverwalteten und mitbestimmten Sozialstaates und seiner Versicherungsträger einräumt – nämlich im Zweifelsfall keinen. Es verdeutlicht aber zugleich eine Machtverschiebung, die womöglich prägend für die künftigen Jahre sein kann und noch vor kurzer Zeit undenkbar schien: die Rückkehr eines „starken Staates“ in die Gesundheitspolitik, allerdings mit den Mitteln der Versicherten. Deutlich zu erkennen war, dass es bei den politischen Entscheidungsfindungen des Gesetzgebers im Rahmen der Pandemiebekämpfung keine Rolle spielte, was versicherungsfremde Leistungen der GKV sind und weshalb die Beitragsmittel der Versicherten auch nur für die Versorgung der Versicherten zu verwenden sein sollten – schließlich haben ja auch nur die GKV-Versicherten diese Beiträge erbracht. Mit der inhaltlich nicht zu rechtfertigenden, aber dennoch politisch durchgesetzten Verpflichtung, dass die gesetzlichen Krankenkassen die Testkosten für GKV-Versicherte wie auch Nicht-Versicherte und PKV-Kundinnen und Kunden übernehmen, wurden nicht nur Versichertengelder zweckentfremdet. Es wurde auch von vornherein ausgeblendet, dass der Schutz der Bevölkerung vor Seuchen und ansteckenden Krankheiten eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe ist und damit in politischer und finanzieller Verantwortung der öffentlichen Hand stehen muss. Dasselbe Spiel ereignete sich auch bei der pauschalen Zusatzvergütung für vorgehaltene Intensivbettenkapazitäten in stationären Versorgungseinrichtungen in Höhe von 30.000 Euro pro Bett, für die keine Steuermittel, sondern Versichertenbeiträge eingesetzt wurden. Und es wiederholt sich nun im Rahmen der Corona- Impfverordnung: aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds sollen nahezu hälftig auch jene Kosten beglichen werden, die nicht unmittelbar impfbezogen sind und insofern durch Versichertenbeiträge zu begleichen wären. Es werden auch die Kosten für die Einrichtung und Betrieb der entsprechenden Strukturen wie auch die Aufstellung und Operationalisierung der mobilen Impfteams in diesen Impfstellen einbezogen. Das ist, ähnlich wie die kaum bezifferbare Summe der durch die Testkostenübernahmeverpflichtung entstehenden finanziellen Mehrbelastungen der GKV, ein langfristiger, immer teurer werdender Prozess: niemand kann sagen, wie lange diese Pandemie noch andauern wird, wie viele Testungen notwendig sein werden und wie viele Impfungen in welchen Zeiträumen voraussichtlich erforderlich sind, um ihrer Herr zu werden.

Auf politischer Ebene wurde solchen Argumenten zuletzt mit dem verkürzt wiedergegebenen Einwand begegnet, dass es im GKV-System wohl an Solidarität fehle, wenn man dort nicht bereit sei, die eigenen Reserven verfügbar zu machen, um die Pandemie erfolgreich in den Griff zu bekommen. Das Gegenteil ist der Fall. Die gesetzlichen Krankenkassen haben in den vergangenen Jahren beispiellose Eingriffe in ihre Selbstverwaltungskompetenzen erfahren, sie wurden zur Begleichung teurer und den Versicherten in keiner Weise nützender Gesetzgebungen verpflichtet und wurden zugleich zu Zeugen des Bestrebens von Gesundheitsminister Spahn, die Reserven der Krankenkassen nach Gutdünken zu verteilen und gleichzeitig zu verhindern, dass diese neu aufgebaut werden können. Diese Reserven, die tatsächlich aber eingezahlte Beiträge der Beschäftigten sind, zu verschleudern, ist tatsächlich höchst unsolidarisch – über sie zu wachen und sie gezielt zum Wohle derjenigen einzusetzen, die sie auch erbracht haben, ist es hingegen nicht.

Ende 2019, als die Pandemie Europa noch nicht erreicht hatte, monierte die GKV bereits, dass trotz damals noch guter Einnahmesituation die Ausgaben soweit angewachsen waren, dass unter dem Strich die meisten Kassen Defizite einfahren mussten. Ende 2020 wird sich diese Tendenz aufgrund der durch die Pandemie verursachten Kostendynamiken deutlich verschärft haben. Gleichzeitig werden die gesetzlichen Krankenkassen über nahezu keine Rücklagen mehr verfügen; sie werden vor langfristig nicht abschätzbaren zukünftigen Finanzposten stehen, Stichwort Testungen und Impfungen, und sie werden mit sinkenden Beitragseinnahmen aufgrund der wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie rechnen müssen. Tatsächlich solidarisch wäre es in dieser Situation, die erforderlichen Bundesmittel zu mobilisieren, um den Krankenkassen und damit den Versicherten beizuspringen. Der Gesetzgeber hält jedoch an seinem bescheidenen Engagement in Höhe von 5 Mrd. Euro im Rahmen der Sozialgarantie fest, weshalb es nur folgerichtig war, dass nun der Vermittlungsausschuss zwischen Bundesrat und Bundestag dazu verhandeln soll, ob und wie die länderseitige Aufstockung des Bundeszuschusses auf mindestens 11Milliarden Euro gelingen kann. Da es sich beim GPVG jedoch um ein nicht zustimmungspflichtiges Gesetz handelt, entsteht keine Verpflichtung, überhaupt auf die sich beharrlich schützend vor die Krankenkassen stellenden Bundesländer zuzugehen.

Was sind also die Folgen? Von den 5 Milliarden Euro Bundeszuschuss dürften bereits jetzt für die Begleichung der entstandenen Testkosten ein Großteil verbraucht sein – es wäre also kein Zuschuss, sondern die Begleichung einer zurückliegenden Rechnungsstellung. Mit der übrig bleibenden Summe können die gesetzlichen Krankenkassen, deren Reserven und Einnahmesituationen im Übrigen höchst ungleichmäßig verteilt sind, im Jahr 2021 voraussichtlich bis zur Bundestagwahl wirtschaften, wobei auch hier davon auszugehen ist, dass abhängig von der weiteren Entwicklung des Infektionsgeschehens und möglicher nachgeholter Leistungsinanspruchnahmen große Schwankungsbreiten existieren. Danach ist jedoch alles offen: Rücklagen gibt es nahezu keine mehr; die Einnahmesituation ist unsicher, die Ausgaben wachsen hingegen vermutlich weiter, da viele der Gesetze einen anwachsenden Kosteneffekt beinhalten. Dies gilt beispielsweise für die Einführung digitaler Gesundheitsanwendungen und digitaler Pflegeanwendungen, deren Kosten unmittelbar in Relation zur Anzahl und Verordnung zugelassener Anwendungen stehen. Eine neue Bundesregierung, wie auch immer sie zusammengesetzt sein mag, steht also vor großen Herausforderungen: die oben genannten Tendenzen müssen ins Gleichgewicht gebracht und die langfristige Funktionsfähigkeit des Solidarsystems GKV sichergestellt werden- sofern dies überhaupt gewünscht ist. Rechnungen wie die Umstellung der gesetzlichen Krankenversicherung auf ein steuerfinanziertes System mit desaströsen Effekten für Versorgungsgerechtigkeit und Versorgungsqualität werden insbesondere auf konservativer Seite mit Freuden aus der Tasche gezaubert und als vermeintliches Stabilisierungsmittel einer „unbeabsichtigt“ ins Ungleichgewicht geratenen GKV präsentiert. Ebenso vorstellbar wären ähnlich problematische Ansätze, den Solidargedanken durch weitere Leistungsausgliederungen auszuhölen und die Differenzierung des versichertenseitigen Versorgungsportfolios je nach zur Verfügung stehenden Geldmitteln und gebuchten Zusatzversicherungen in völlig neue wettbewerbliche Abgründe zu entwickeln – mit der bisher so viel gerühmten, da sozial gerechten und nicht auf individuelle Gesundheitschancen und –Risiken abstellenden Solidargemeinschaft GKV wäre ein solches Konstrukt nur eingeschränkt vereinbar, mit dem Eckpfeiler einer sozialen und damit versichertenseitigen Selbstverwaltung der gesetzlichen Krankenkassen vermutlich noch viel weniger. Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften werden angesichts dieser Zukunftsperspektiven alles daran setzen, in 2021 und darüber hinaus zu verhindern, dass die gesetzliche Krankenversicherung den auf Wettbewerbsorientierung, Renditegenerierung und ministerialer Zentralisierung ausgerichteten Ambitionen politischer Entscheidungsträger geopfert wird.


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