Deutscher Gewerkschaftsbund

Die Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten ist ein reformpolitischer Dauerbrenner. Das „Ma­gazin für Beamtinnen und Beamte“ hat Gisela Färber nach der finanzpolitischen Bedeu­tung des Themas gefragt. Sie ist Professorin an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und ausge­wiesene Expertin auf dem Gebiet der Altersvor­sorge im öffentlichen Dienst.

Gisela Färber ist Professorin am Lehrstuhl für Wirtschaftliche Staatswissenschaften an der Deutschen Hochschule
für Verwaltungswissenschaften Speyer. Manfred Rinderspacher

Beamtenmagazin: Der Versorgungsfonds wird neuerdings als Patent­rezept zur Bewältigung der Versorgungskosten betrachtet. Erste – weitgehend folgenlose – Über­legungen, Pensionsfonds einzurichten, gab es be­reits in der Frühphase der Bundesrepublik Deutsch­land. Was ist aus Ihrer Sicht heute anders als da­mals?

Giselas Färber: Hätte man mit dem Neubeginn des öffentlichen Dienstes Vorsorge für die späteren Pensionen durch die Einrichtung eines Fonds getroffen, wären die Kosten für Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten sofort transparent geworden. Man hätte klar erkennen müssen, dass sich der Staat die Stellenexpansion der 60er und 70er Jahre nicht hätte leisten können. Heute, wo die da­mals neu Eingestellten nach und nach in Pension gehen, steigen die Pensionslasten. Und die Einrichtung eines Pen­sionsfonds für zukünftige Zahlungsverpflichtungen be­deutet doppelte Last, da die Beiträge aus dem gleichen Haushalt wie die wachsenden Pensionsausgaben gezahlt werden müssen.

Seit über einem Jahrzehnt werden die unter­schiedlichsten Maßnahmen ergriffen, um die Kos­tenentwicklung bei den Pensionen in den Griff zu bekommen. Wie beurteilen Sie die bisher geschaf­fenen Instrumente aus finanzpolitischer Sicht?

Eine ganze Reihe von Maßnahmen (Abschläge für vorzeitigen Ruhestandseintritt, die so genannte „Riester-Treppe“, Verkürzung der anrechenbaren Ausbildungszeiten) sind der etwas unglückliche Versuch, Elemente von Rentenreformen „wirkungsgleich“ auf die Pensionen zu übertragen. Auch die Kürzung des „13. Gehalts“ senkt das reale Versorgungsniveau gegenüber den Aktivenbezügen weiter ab. Die stärksten finanzpolitischen Wirkungen resultieren allerdings daraus, dass der öffentliche Dienst schon seit Jahren von der gesamtwirtschaftlichen Lohnentwicklung abgekoppelt wurde und insgesamt noch nicht einmal einen Lohnausgleich erhalten hat. Dies trifft Aktive wie Versorgungsempfänger/ innen gleichermaßen und beschneidet die jüngeren Beschäftigten des öffentlichen Dienstes darin, für die in Zukunft wahrscheinlich noch weiter zurückgehenden Pensionsleistungen eigene zusätzliche Vorsorge treffen zu können. Ich rechne allerdings damit, dass es zu weiteren Kürzungen des Pensionsniveaus kommen wird, denn auch die Pensionäre werden älter und das verteuert die Pensionslasten weiter. Das Problem ist, dass es keine belastbaren und nachrechenbaren Untergrenzen für diese schmerzlichen Maßnahmen gibt, da die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in der Tat ein unbestimmter Rechtsbegriff sind und zudem seit der Föderalismusreform I die Gefahr droht, dass der Bund und jedes Land selbst deren Fortentwicklung auch bezüglich der Pensionen ihrer Kassenlage unterwerfen werden.

Aus welchen Gründen würden Sie welchem Finan­zierungssystem – Umlagefinanzierung, Kapital­deckung oder einem Mischsystem aus Kapital­deckung und Umlagefinanzierung – den Vorzug geben?

Die Beamtenversorgung ist ein bifunktionales System und umfasst die Basissicherung aus der so genannten „1. Säule“ wie auch die berufliche Alterssicherung. In prak­tisch allen Industriestaaten wird die erste Säule über ein Umlageverfahren, die zweite und dritte, also die berufli­che und die private Alterssicherung über das Kapital­stockverfahren finanziert. So mischt man die Risiken, die beide Verfahren gerade vor dem Hintergrund der demo­graphischen Entwicklung aufweisen. Nur mit dem Um­lageverfahren, insbesondere aus Steuereinnahmen, kann außerdem ein sozialer Ausgleich finanziert werden. Gesamtwirtschaftlich sind überdies beide Verfahren Umlageverfahren, da jedwedes Einkommen – Renten, Pensionen oder Zinsen – immer aus dem Sozialprodukt der jeweiligen Periode finanziert werden müssen. Kollektive Kapitalstöcke unterliegen außerdem der Ge­fahr, dass sie von der Politik jederzeit „enteignet“ werden können.

Für die Beamtenversorgung, die derzeit ausschließlich nach dem Umlageverfahren aus Steuermitteln finanziert wird, implizit aber – in Form eines niedrigeren Brutto­einkommens als vergleichbare Angestellte – durchaus Eigenbeiträge der Beamtinnen und Beamten enthält, macht ein Kapitalstockverfahren auf der Finanzierungs­seite keinen Sinn – es sei denn für kleinere und mittlere Gemeinden, wo derzeit bereits Versorgungskassen exis­tieren. Die Absicherung der zukünftigen Zahlungen bei Bund und Ländern könnte auch im Rahmen der Neufor­mulierung der Verschuldungsgrenze geschehen. Ich könn­te mir aber vorstellen, dass die Leistungsseite gegen un­sachgerechte Kürzungen geschützt wird, indem man die Leistungen stärker an den fiktiven Beiträgen orientiert und das System auch für attraktive eigene Aufstockungen der Beschäftigten wie in anderen privaten betrieblichen Alterssicherungen öffnet. Dort könnte dann das Kapital­stockverfahren eingesetzt werden.

Die Frage, ob für die öffentlichen Arbeitgeber das Angestellten- oder das Beamtenverhältnis günsti­ger ist, wurde häufiger untersucht. Welche Be­deutung haben Ihrer Meinung nach diese Analy­sen aus finanzpolitischer Sicht?

Aus finanzpolitischer Sicht unterscheiden sich An­gestellte und Beamtinnen und Beamte schlicht dadurch, dass letztere scheinbar – und vor allem aus „Kassen­sicht“ – kostengünstiger sind, weil die einer Stelle direkt zugerechneten Lohnnebenkosten wegen der budgetären „Unterschlagung“ der Kosten der Alterssicherung niedri­ger ausfallen als bei den Tarifbeschäftigten, für die Bei­träge zur Gesetzlichen Rentenversicherung und zur Ver­sorgungsanstalt des Bundes und der Länder abgeführt werden müssen. Setzt man für die Vergleichssetzungen einen realistischen Zinssatz für die Abzinsung der Zah­lungsreihen für Gehälter bzw. Bezüge, Pensionen und Lohnnebenkosten eines öffentlichen Arbeitgebers auf den Einstellungszeitpunkt an, sind die Tarifbeschäftigten un­zweifelhaft kostengünstiger. Einige Länder wollten des­halb bereits z. B. Lehrer/innen nur noch als Tarifbeschäf­tigte einstellen, sind davon aber im Zuge von Haushalts­engpässen wieder abgekommen. Die Pensionskosten fal­len im Zweifel auch erst an, wenn die Regierungen gar nicht mehr im Amt sind.

Dass man jahrzehntelang ohne Rücksicht auf die Pen­sionslasten zukünftiger Haushaltsgesetzgeber nicht nur keine Vorsorge für die zukünftigen Pensionslasten getrof­fen hat, sondern im Umfang dieser Zahlungsverpflichtun­gen, die immerhin mit 25 bis 30 Prozent der jährlichen Beamtenbezüge anzusetzen sind, zuviel Geld ausgege­ben hat, büßt der öffentliche Dienst mittlerweile seit fast 20 Jahren, weil wegen der ansteigenden Pensionslasten angeblich kein Geld für Tariferhöhungen mehr vorhanden ist. Das mag noch einige Jahre gut gehen, ohne dass der öffentliche Dienst „von der Fahne geht“; Motivations­probleme gibt es aber meiner Beobachtung nach bereits in erheblichem Umfang. Spätestens aber, wenn im demo­graphischen Wandel junge gut ausgebildete Absolventen des Ausbildungssystems weniger und damit teurer wer­den, kommen erhebliche Lohnsteigerungen auf die öffentlichen Haushalte zu.

www.beamtenmagazin.de