Deutscher Gewerkschaftsbund

Investitionen

Kommunen mit Zukunft

2019 zählte das statistische Bundesamt 10.799 Kommunen in Deutschland. Sie sind die Orte, in denen sich das Leben der Menschen abspielt. Doch wie steht es um unsere Kommunen? Wie wirkt sich die Corona-Pandemie auf die kommunalen Handlungsspielräume aus und was muss dringend angegangen werden? Der DGB gibt einen Überblick über die aktuelle Situation der Kommunen und sagt was sich ändern muss.

Altstadt und Plattenbauten

DGB/Animaflora, Lichtwolke via Canva.com

10.799 Kommunen zählte das Statistische Bundesamt 2019. 10.799 Orte der Begegnung, des Zusammenlebens, des Alltags. Kommunen nehmen eine Schlüsselrolle in unserer Gesellschaft ein. Hier haben Bürger*innen den größten Mitgestaltungsspielraum, erleben aber auch hautnah die Auswirkungen der Politik. Hier entscheidet sich, wer gute Beschäftigung findet, wer bezahlbar wohnen kann, wer mobil ist. Doch wie steht es um unsere Kommunen? Wie wirkt sich die Corona-Pandemie auf die kommunalen Handlungsspielräume aus und was muss dringend angegangen werden? Die Themenseite „Kommune mit Zukunft“ bietet einen Überblick über die aktuelle Situation der Kommunen, vermittelt wichtige Grundlagen rund um das Thema und adressiert die Positionen und Forderungen des DGB.

  • Was machen Kommunen und warum ist das so wichtig?

    „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“ Artikel 28 (2) Grundgesetz

    Die kommunale Selbstverwaltung ist ein Grundprinzip unseres Staates und im Grundgesetz verankert. Welche Aufgaben sich daraus ergeben ist ver-fassungsrechtlich aber nicht festgelegt. Vielmehr gilt das Subsidiaritätsprinzip: Kommunen übernehmen die Aufgaben, die von ihnen am besten übernommen werden können.

    Das trifft gerade auf Aufgaben zu, die unseren Alltag maßgeblich beeinflussen. So betreiben die Kommunen Kitas, Schulen, Theater oder Museen. Sie sind für den ÖPNV und für den Bau von Straßen und Fahrradwegen zuständig, kümmern sich um die Müllabfuhr und die Versorgung mit Strom, Gas und Wasser. Darüber hinaus sorgen sie mit Angeboten wie der Schuldnerberatung oder Kinder- und Jugendhilfe für wichtige soziale Angebote, die allen Menschen zugänglich sind.

    Die Aufgaben der Kommunen

    Inforgrafik: Aufgaben mit Kommunen

    DGB via Canva.com

    Die Liste der Aufgaben ist lang und zeigt, dass die Kommunen einen Großteil der öffentlichen Daseinsvorsorge bereitstellen. Das bringt Verantwortung mit sich. Was passiert, wenn die Aufgaben nicht erfüllt werden können, kann leider in vielen deutschen Kommunen beobachtet werden. Ein schlecht ausgebauter ÖPNV schränkt die Mobilität vieler Menschen ein.

    Einige Regionen sind vom Umland so gut wie abgeschnitten. Knappe Kitaplätze lassen so manche junge Familie verzweifeln und durch die Schließung von Schwimmbädern, Theatern und Museen fallen zentrale Orte der Begegnung weg. Mit dem Verfall von guter Infrastruktur geht häufig auch ein Verfall guter Beschäftigung einher. Denn weniger Unternehmen siedeln sich an, junge Menschen ziehen weg und im schlechtesten Fall suchen auch alteingesessene Unternehmen nach Standortalternativen. Ein Teufelskreis, der die Ungleichheit innerhalb und zwischen den Regionen verschärft und Nährboden für Politikverdrossenheit und Unmut ist. 

    Was bedeutet „kommunale Selbstverwaltung“ eigentlich?

    Kommunen haben in bestimmten öffentlichen Aufgabenbereichen freie Hand. Die Länder oder gar der Bund haben sich aus Bereichen wie dem ÖPNV oder der Krankenhausstruktur rauszuhalten. Die Idee: Einige öffentliche Aufgaben können am besten von den Menschen vor Ort organisiert werden. Warum sollte auch von Stuttgart aus über den Kitabau in Horgenzell entschieden werden? Die Menschen in den Kommunen kennen ihre Bedürfnisse wahrscheinlich besser. Das ist die gelebte „kommunale Selbsverwaltung“.

    Die Kommunen stehen also vor enormen Herausforderungen. Auf der einen Seite müssen sie den Trend zur Ungleichheit umkehren und gleichwertige Lebensbedingungen schaffen. Auf der anderen Seite darf keine Zeit verloren werden, den sozial-ökologischen Wandel anzugehen. Beides geht nur mit einer groß angelegten Investitionsoffensive. Schon jetzt tätigen die Kommunen laut dem KfW Kommunalpanel 2021 rund ein Drittel der gesamten staatlichen Investitionen und rund die Hälfte der öffentlichen Baumaßnahmen.

    Aus diesem Zusammenhang wird auch die wichtige Rolle der Kommunen in der Bewältigung der Herausforderungen unserer Zeit deutlich: Klimawandel, Digitalisierung, Wohnungsnot. In diesen Fragen wird der Fokus zumeist auf den Bund gelegt. Doch die Kommunen sind die Orte, an denen Vorhaben umgesetzt werden müssen, wo wichtige Stellschrauben zu finden sind. Deswegen brauchen wir leistungsfähige Kommunen. Doch die Kommunen schaffen es seit Jahren nicht, über den Vermögensverzehr hinaus zu investieren – bei gleichzeitig steigendem Investitionsbedarf.

    Straßenumfrage zur Frage: Investiert der Staat genug?

  • Wie finanzieren sich Kommunen und wofür geben sie Geld aus?

    Die Vielzahl der Aufgaben, die Kommunen übernehmen, müssen bezahlt werden. Grob lassen sich zwei Ausgabenkategorien bilden: Zum einen sogenannte laufende Ausgaben, beispielsweise das Gehalt der Beschäftigten in öffentlichen Kindertagesstätten oder der Verwaltung (siehe Abbildung). Zum anderen Ausgaben für Investitionen wie neue Straßen oder Schulbusse. Doch woher kommt das Geld dafür?

    In Artikel 28 des Grundgesetzes ist die finanzielle Eigenverantwortung der Kommunen festgeschrieben. Sie findet ihren Ausdruck vor allem in der Gewerbe- und der Grundsteuer, die jeweils mit kommunalen Hebesätzen versehen sind – sich also von Kommune zu Kommune in ihrer Höhe unterscheiden können. Die Gewerbesteuer ist dabei besonders wichtig und macht den Großteil der Steuereinnahmen aus.

    Zwar gibt es einen Mindesthebesatz für die Gewerbesteuer, der einen ruinösen Steuerwettbewerb verhindern soll. Diese ist aber so niedrig, dass es trotz allem in einigen Regionen zu einem Wettbewerb, um die niedrigsten Hebesätze kommt. Denn gezahlt wird die Gewerbesteuer von den Betrieben in einer Kommune. Senkt eine Kommune die Gewerbesteuer drastisch, zieht sie damit die Unternehmen aus der Umgebung an. Dadurch profitiert zwar diese eine Kommune, der Rest verliert aber eine Menge ihrer Einnahmen und muss schauen wo er bleibt. Fair ist das nicht.  

    Zusätzlich zu diesen beiden Steuern kommen noch wichtige Gemeindeanteile an der Einkommens- und Umsatzsteuer sowie weitere Steuern mit weniger Gewicht hinzu. Im Jahr 2020 machten die Steuereinnahmen 37,2 Prozent der Einnahmen für die laufenden Kosten aus (siehe Abbildung).

    Wichtiger noch als Steuern, sind die Zahlungen von Bund und Ländern. Diese stammen zu großen Teilen aus dem sogenannten Finanzausgleich, mit dem finanzielle Unterschiede zwischen den Kommunen ausgeglichen werden sollen. Nur so kann sichergestellt werden, dass auch Kommunen mit weniger eigenen Einnahmen eine gute Daseinsvorsorge sicherstellen können.

    Grafik

    *Prognose **Änderung gegenüber Vorjahr (2019)

    DGB/Quelle: Deutscher Städtetag: Stadtfinanzen 2020, S. 10; Eigene Berechnung, Eigene Darstellung

    Das Haushaltsrecht schreibt den Kommunen recht genau vor, in welcher Reihenfolge sie Finanzierungsmittel einzusetzen haben. Relevant ist dabei vor allem, dass die Kreditaufnahme an letzter Stelle steht – sie ist also gegenüber allen anderen Einnahmen wie bspw. aus dem Finanzausgleich, den Steuern oder den Beiträgen  nachranging (=subsidiär). Kredite sollten für Investitionen aufgenommen werden. Im besten Falle führen diese dann zu Mehreinnahmen oder Kosteneinsparungen (Stichwort Energieeffizienz), sodass die kommunalen Haushalte langfristig nicht belastet werden.

    Doch es gibt auch hier Regeln zu beachten: Kommunen unterliegen zwar nicht direkt der Schuldenbremse, doch – das Insolvenzrisiko also ausgeschlossen ist. Damit soll ihre Handlungsfähigkeit sichergestellt werden. Erträge und Aufwendungen müssen demnach ausgeglichen sein. Ist das nicht der Fall, kann die Aufsichtsbehörde die Kreditaufnahme untersagen oder beschränken. Schlupflöcher wie Schatten- oder Notfallhaushalte können die Kommunen, anders als Bund und Länder, nicht bilden.

    Wie die Schuldenbremse auf Länderebene wirkt, können Sie hier nachlesen

    Eine Ausnahme gibt es jedoch: Sollte den Kommunen kurzfristig das Geld ausgehen, dürfen sie Kassenkredite (auch Liquiditätskredite genannt) aufnehmen. Diese sollen Engpässe überbrücken, denn häufig fallen Kosten zu einem anderen Zeitpunkt an, als die Erträge eingehen. Kassenkredite können allerdings auch zu einem massiven Problem werden und Investitionen hemmen, gerade dann, wenn überbordende Kassenkredite die Kommunale Haushaltsaufsicht dazu verleitet, Haushaltssperren aufzuerlegen.

  • Vor welchen Problemen stehen die Kommunen?

    Die Probleme der Kommunen sind vielfältig. Der demografische Wandel bei gleichzeitigem Wegzug der Menschen in städtische Gebiete lässt Gemeinden schrumpfen und die Wirtschaft erodieren. Zudem bekommen Kommunen neue Aufgaben von Bund und Ländern übertragen und die sozial-ökologische Transformation steht vor der Tür. Um für die Menschen attraktiv zu bleiben und die Herausforderungen unserer Zeit zu meistern, müssen die Kommunen in ihre Infrastruktur investieren.

    Doch das finanzielle Fundament dafür fehlt vielen Kämmer*innen. Die Corona-Pandemie verschärft die Situation noch einmal. Nur durch massive Zuschüsse von Bund und Ländern konnten die Kommunen weitestgehend unbeschadet durch die Krise kommen. Für die Zukunft sieht das anders aus. Schon 2020 summierte sich das kommunale Steuerminus auf rund 6 Milliarden Euro – wovon knapp 5 Milliarden auf Mindereinnahmen aus der Gewerbesteuer zurückzuführen sind (siehe Abbildung).

    Erst 2023 werden die Einnahmen der Gemeinden wieder Vorkrisenniveau erreichen, so lauten die Schätzungen des Arbeitskreises Steuerschätzungen von Mai 2021. Vor dem Hintergrund der drängenden Investitionsbedarfe dauert das zu lang. Umso wichtiger also, dass Bund und Länder auch über das „Corona-Jahr“ hinaus unterstützen. Konkret kann das bedeuten, dass beispielsweise die Gewerbesteuerausfälle wie in 2020 ausgeglichen oder die Mehrausgaben im Gesundheitsbereich kompensiert werden. Allein die Gewerbesteuerausfälle werden vom Deutschen Städtetag auf rund 7 Milliarden Euro in 2021 und 2022 geschätzt.

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    DGB/Quellen: Statistisches Bundesamt; Eigene Berechnungen; Eigene Darstellungen

    In der Krise zeigt sich einmal mehr, wie fragil die Einnahmebasis der Kommunen ist. Leiden ansässige Unternehmen, sinken die Steuereinnahmen direkt. Anders als Bund oder Länder können die Kommunen aber nicht mit Schatten- oder Notfallhaushalten unterstützend wirken. Vielmehr rutschen auch sie in eine Krise und sind abhängig von Zuschüssen.

    Ein Blick auf die Investitionstätigkeiten der Kommunen zeigt einen weiteren Grund dafür, warum es so wichtig ist, dass Bund und Länder schnell handeln. Seit Jahren sind die Nettoanlageinvestitionen negativ. Übersetzt heißt das: Was investiert wird, reicht nicht einmal um den Vermögensverzehr auszugleichen (siehe Abbildung). Die Folge: Der kommunale Investitionsstau wird mittlerweile auf insgesamt 149 Mrd. Euro geschätzt. Das ergab das KfW Kommunalpanel 2021. Zukünftige Mindereinnahmen stehen einer kommunalen Investitionsoffensive nun zusätzlich im Weg.

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    DGB/Quelle: Statistisches Bundesamt; Eigene Darstellung; Eigene Berechnung

    Doch noch etwas anderes engt den finanziellen Spielraum immens ein: Altschulden. Schon vor der Krise waren rund 2000 Kommunen überschuldet, das ist fast jede fünfte Kommune. Wie es dazu kam? Viele Kommunen haben die Kassenkredite nicht nur zur kurzfristigen Überbrückung genutzt. Vor allem Regionen, in denen der strukturelle Wandel zur Schließung großer Industriebetriebe und Verlagerung ganzer Industrien führte, brachen Einnahmen weg, während Ausgaben vor allem sozialer Art stiegen.

    Die Kommunen stabilisierten ihre Haushalte immer häufiger mit Finanzspritzen auf Pump. So hat sich ein Berg von Altschulden angesammelt, der jetzt investive Spielräume einengt und Spardruck erzeugt. Zwar ist seit einigen Jahren ein Abbau der Kassenkredite zu erkennen, der Vergleich zum Anfang des Jahrtausends zeigt jedoch, wie hoch der Berg noch immer ist (siehe Abbildung). Finanzielle Mittel sollten jedoch vor dem Hintergrund der anstehenden Herausforderungen nicht zur Tilgung der Altschulden verwendet, sondern investiert werden.

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    *2000-2009 Kassenverstärkungskredite DGB/Quelle: Statistisches Bundesamt; Eigene Darstellung

    Zu guter Letzt sind nicht nur finanzielle Ursachen für den Investitionsstau verantwortlich. Eine aktuelle Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) konnte vier zentrale nichtmonetäre Investitionshemmnisse ausmachen: Erstens die Auslastung der Kapazitäten im Baugewerbe, zweitens die Personalsituation in den Bauverwaltungen, drittens die Beteiligungsverfahren bei öffentlichen Infrastrukturvorhaben und viertens die Komplexität von Genehmigungsverfahren und Standards.

    Die studiendurchführenden Wissenschaftler*innen des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) und des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) betonen jedoch, dass auch die nichtmonetären Hindernisse oft „auf finanzielle beziehungsweise finanzpolitische Ursachen zurückzuführen sind. Nichtmonetäre Hemmnisse haben also monetäre Ursachen.“ Auch zeigt sich, dass, sobald monetäre Hemmnisse abgebaut sind, die nichtmonetären an Relevanz gewinnen. Die ganze Studie zum Download.

    "Kommunen müssen investieren" - Gastbeitrag in der Frankfurter Rundschau

  • Was ist also zu tun?

    Aus gewerkschaftlicher Perspektive müssen die Kommunen schnellstmöglich in die Lage versetzt werden, die wichtigen Zukunftsinvestitionen anzupacken. Dafür müssen sie kurzfristig entlastet und längerfristig auf ein stabiles Finanzfundament gestellt werden. Deshalb fordert der DGB:

    • Solidarische Entschuldung

    Der DGB schlägt eine solidarische Entschuldung der Kommunen vor, bestehend aus einer einmaligen Übernahme kommunaler Altschulden, sowie längerfristiger Maßnahmen, um die kommunale Handlungsfähigkeit dauerhaft sicherzustellen. Bund und Länder tragen eine hohe Mitverantwortung an der Entstehung des Schuldenproblems, daher ist es auch gerechtfertigt, sie mit heranzuziehen. In diesem Sinne handelt es sich bei der Altschuldenübernahme lediglich um eine „nachholende Konnexität“.

    Durch eine gemeinsame Kraftanstrengung kann das Problem der Altschulden angegangen und, im Sinne der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, in gute Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen in ganz Deutschland investiert werden. Dazu übernehmen Bund und Länder zu einem bestimmten Stichtag übermäßige kommunale Liquiditätskredite, also solche, die über einen Betrag von 100 Euro pro Einwohner*in hinausgehen. Der Rest verbleibt bei den Kommunen. Bund und Länder teilen sich die Lasten paritätisch.

    Die Kosten einer solchen Altschuldenübernahme belaufen sich für den Bund nach Schätzungen des Bundesfinanzministeriums auf rund 22 Milliarden Euro, hinzu kommen Zinsausgaben von drei bis vier Milliarden Euro pro Jahr. Dies ist angesichts der Brisanz des Problems und der bevorstehenden Investitionsaufgaben im Rahmen des anstehenden Strukturwandels und des Klima- und Umweltschutzes leistbar.

    • Gemeindewirtschaftssteuer

    Um die Kommunen langfristig in die Lage zu versetzen ihre Haushalte auch ohne Kassenkredite stabil zu halten, sollte die Gewerbesteuer hin zu einer Gemeindewirtschaftssteuer reformiert werden. Anstatt nur einen kleinen Kreis der Gewerbetreibenden zu besteuern, würden mit dieser auch die freien Berufe wie bspw. Ärzt*innen oder Rechtsanwält*innen einbezogen werden. Das schafft eine stabile Einnahmebasis.

    Das DGB-Steuerkonzept zum Download

    • Ein echtes Konnexitätsprinzip

    Damit der Schuldenberg nicht erneut ansteigt und die Kommunen mit ihren Aufgaben alleingelassen werden, muss das Prinzip der Konnexität endlich richtig umgesetzt werden. Konkret heißt das: Soll eine Kommune den Kita-Ausbau oder die Digitalisierung der Schulen übernehmen, müssen die Länder oder der Bund dafür die Mittel bereitstellen.

    Was bedeutet „Konnexität“ eigentlich?

    Konnexitätsprinzip meint im Kontext der öffentlichen Finanzen, dass Bund und Länder jeweils für die Kosten ihrer übertragenen Aufgaben aufkommen. Für die Kommunen bedeutet das: Übernehmen sie Aufgaben aus dem Bereich von Bund und Ländern, müssen sie dafür von der jeweiligen Ebene entschädigt werden. Passiert das nicht, wird das Prinzip der Konnexität verletzt – zum Nachteil der sowieso schon geschwächten Kommunen.


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Stellungnahmen

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Hier finden Sie die Stellungnahmen und Positionen der Abteilung Wirtschafts-, Finanz- und Steuerpolitik des Deutschen Gewerkschaftsbunds (DGB).
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Gewerkschaftliche Wirtschaftspolitik stellt sich der Frage, wie der gesellschaftliche Reichtum gesteigert und zum Wohl der arbeitenden Bevölkerung verteilt werden kann. Uns geht es darum, den Zuwachs an wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit für höhere Löhne, weniger Arbeitszeit und mehr Sozialstaat zu nutzen. Dies erfordert ein produktives Zusammenwirken von Staat und Markt. Märkte können schöpferisch sein und den gesellschaftlichen Wohlstand mehren. Märkte sind jedoch sozial und ökologisch blind. Die jüngste Finanz- und Wirtschaftskrise hat das destruktive Potenzial unregulierter Märkte eindrucksvoll offengelegt. Deswegen bedarf es staatlicher Regulierung, Verteilungs-, Wirtschafts-, Sozial-, sowie Industrie- und Dienstleistungspolitik, um die Marktkräfte zu zivilisieren. Die Abteilung Wirtschafts-, Finanz- und Steuerpolitik entwickelt und popularisiert wirtschaftspolitische Strategien und Instrumente, die diesen Zielen dienen.

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