Deutscher Gewerkschaftsbund

Zentrales Instrument der IAO für die Entwicklung der sozialen Verhältnisse und Arbeitsbedingungen sind die Internationalen Arbeitsstandards. Weitere Instrumente sind IAO-Übereinkommen, Empfehlungen und Kernarbeitsnormen.

Grundlage und Ausgangspunkt der IAO-Normen ist die IAO-Verfassung von 1919. Die Präambel der IAO-Verfassung nennt den zentralen Grund für die Notwendigkeit, die Arbeits- und Sozialpolitik und die Gesetzgebung international zu koordinieren: „Die Nichteinführung menschenwürdiger Arbeitsbedingungen durch eine Nation (würde) die Bemühungen anderer Nationen um Verbesserung des Loses der Arbeitnehmer in ihren Ländern hemmen.“ Von Anfang an waren die Sozialpartner an den Entscheidungsprozessen beteiligt. So bestehen alle relevanten politischen Gremien der IAO sowohl aus Regierungsvertretern als auch aus Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern.

Wesentliches Instrument der IAO für die Entwicklung der sozialen Verhältnisse und insbesondere der Arbeitsbedingungen sind die Internationalen Arbeitsstandards. Als Internationale Arbeitsstandards werden Normen bezeichnet, die von der IAO in einem bestimmten arbeits- oder sozialrechtlichen Feld verabschiedet wurden. Sie sind von den Normen anderer internationaler und regionaler Organisationen zu unterscheiden, wie z.B. dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte oder der Europäischen Sozialcharta. IAO-Normen verpflichten die Mitgliedstaaten, ein gewisses Schutzniveau in einem bestimmten Bereich des Arbeitslebens zu gewährleisten. Dabei ist zwischen Übereinkommen und Empfehlungen zu unterscheiden. (Sämtliche Übereinkommen und Empfehlungen können auf der Internetseite der IAO in deutscher Sprache heruntergeladen werden. Siehe (für Übereinkommen) http://www.ilo.org/ilolex/german/docs/convdisp1.htm  und (für Empfehlungen) http://www.ilo.org/ilolex/german/docs/recdisp1.htm).

Cigna Insurance Telemarketing Raum. Hong Kong, China Foto: ILO

IAO-Übereinkommen sind völkerrechtliche Verträge. Sie enthalten rechtlich bindende Bestimmungen zu den verschiedensten Bereichen des Arbeits- und Sozialrechts. Damit sie ihre Bindungswirkung entfalten können, müssen sie von den betreffenden Ländern ratifiziert werden. Wenn ein Mitgliedstaat ein Übereinkommen ratifiziert und damit als verbindlich anerkannt hat, muss er die Rechtslage und die faktische Situation in seinem Staatsgebiet in Einklang mit dem Übereinkommen bringen.

Der Annahme von Übereinkommen geht in der Regel eine langjährige Vorbereitung voraus. Zuständig für die Annahme von Übereinkommen ist die Internationale Arbeitskonferenz, welche das Übereinkommen in zumeist zwei Lesungen diskutiert und schließlich darüber abstimmt. Dabei ist jeder Mitgliedstaat durch zwei Regierungsvertreter sowie je einen Gewerkschafts- und Arbeitgebervertreter stimmberechtigt repräsentiert. Für die Annahme des Übereinkommens ist eine Zwei-Drittel-Mehrheit erforderlich.

Die Anzahl der angenommenen IAO Übereinkommen ist rückläufig

Die Recht setzende Aktivität der IAO war im Laufe der Geschichte starken Schwankungen unterworfen. Insbesondere in den ersten zehn Jahren nach dem 2. Weltkrieg entfaltete sich eine rege Recht setzende Dynamik, im Zuge derer nahezu 40 Übereinkommen angenommen wurden. In den sechziger, siebziger und achtziger Jahren wurden im Schnitt noch zwei bis drei Übereinkommen pro Jahr verabschiedet. Seit den neunziger Jahren ging die Recht setzende Aktivität jedoch deutlich zurück; so dass seit dem Jahr 2000 nur noch sechs Übereinkommen angenommen wurden.

Gemäß Artikel 19 Abs. 5 der IAO-Verfassung müssen die ILO-Mitgliedstaaten ihren Parlamenten neue Übereinkommen binnen eines Jahres nach der Annahmekonferenz zur Ratifikation vorlegen. In der Praxis sind die Zeiträume oft sehr viel länger. In Deutschland nehmen die Übersetzung und Abstimmungsprozesse zwischen Bund und Ländern oft mehr als zwei Jahre in Anspruch. Grundsätzlich haben Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ratifizierte Übereinkommen zu kündigen. Hierbei ist jedoch eine einjährige Kündigungsfrist zu beachten. Auch sehen zahlreiche Übereinkommen vor, dass die Kündigung erst zehn Jahre nach der Ratifikation zulässig ist, um ein Mindestmaß an Verlässlichkeit und Rechtssicherheit zu gewährleisten.

Arbeiter auf einem Baugerüst, Beijing, China Foto: ILO

Auch Empfehlungen enthalten arbeits- und sozialrechtliche Normen. Anders als Übereinkommen sind sie aber nicht rechtsverbindlich, sondern stellen politische Richtlinien zu Themenfeldern dar, die arbeitsrechtlich geregelt werden sollen. Da die IAO-Mitgliedstaaten wählen können, ob sie die Normen aus Empfehlungen umsetzen oder nicht, sind Staaten oft leichter zur Annahme von Empfehlungen zu bewegen als zur Annahme von Übereinkommen. Empfehlungen werden daher häufig in Vorbereitung auf ein Übereinkommen verabschiedet oder aber in Bereichen, für die kein Konsens für ein Übereinkommen gefunden werden konnte.

Sowohl Übereinkommen als auch Empfehlungen enthalten allein Mindeststandards. Wie die IAO-Verfassung ausdrücklich festschreibt, können sie keinesfalls als Hindernis für weitergehende Schutzvorschriften ausgelegt werden (Artikel 19 Abs. 8 der IAO-Verfassung).

Für allgemeine politische Empfehlungen, die jedoch auch gewisse normative Implikationen entfalten können (Ein Beispiel hierfür ist die IAO-Erklärung von 1998. Zwar kommt dieser nach überwiegender Auffassung keine eigene rechtliche Bindungswirkung zu. Allerdings verweist die Erklärung auf Prinzipien der IAO-Verfassung, an die sämtliche Mitglieder gebunden sind), wird oft das Instrument der Erklärung (Deklaration) verwendet, so wie die Erklärung der IAO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemaßnahmen (im Folgenden: IAO-Erklärung 1998) oder die Erklärung der IAO über soziale Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung aus dem Jahr 2008.

Innerhalb der IAO-Normen sind verschiedene Kategorien zu unterscheiden. Während manche einen konkreten Mindeststandard festschreiben, z.B. hinsichtlich der Arbeitszeit, formulieren andere ein politisches Ziel, auf das die Mitgliedstaaten hin arbeiten sollen. Wieder andere enthalten formale Normen, z.B. zu Arbeitsstatistiken.

1. Kernarbeitsnormen

Die Kernarbeitsnormen reflektieren die Grundwerte und Rechte der IAO, die im Zusammenhang mit Beschäftigung geschützt werden müssen. Sie enthalten absolute Mindestvoraussetzungen, die nötig sind, um eine menschenwürdige Gestaltung der Arbeitsbeziehungen zu ermöglichen.

Diese Arbeitsstandards enthalten vier grundlegende Rechte, deren Grundsätze die Mitgliedstaaten der IAO „einhalten, fördern und verwirklichen müssen“:

Mutter und Kind auf einer Arbeiter-Frauendemonstration, El Paso, Texas Foto: ILO

Die Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Kollektivverhandlungen sind in den Übereinkommen Nr. 87 und Nr. 98 geregelt. Die Vereinigungsfreiheit umfasst unter anderem das Recht, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften zu gründen, ihnen beizutreten  sich in diesen zu betätigen und sieht einen umfassenden Schutz gegenüber staatlicher Einmischung in die Angelegenheit der Verbände und Gewerkschaftsdiskriminierung vor. Das Recht auf Kollektivverhandlungen verpflichtet die Staaten, den Abschluss von Kollektivverträgen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern zu ermöglichen.

Zweitens erwähnt die Erklärung die Beseitigung aller Formen von Zwangs- oder Pflichtarbeit, die in den Übereinkommen Nr. 29 und Nr. 105 näher definiert sind. Sie umfasst jede Form von unfreiwilliger Arbeit, die unter Androhung von Strafe oder anderen Sanktionen erzwungen wird.

Drittens verpflichten sich die Mitgliedsstaaten mit dem Ü 138 und Ü 182 effektive Maßnahmen zur Abschaffung der Kinderarbeit einzuleiten. Während Übereinkommen Nr. 138 ein Mindestalter für die Beschäftigung von Kindern allgemein einführt, verbietet Übereinkommen Nr. 182 besonders schädliche Formen der Kinderarbeit wie Sklaverei, Prostitution, Drogenhandel und -herstellung, sowie andere Tätigkeiten, die ihrer körperlichen und geistigen Entwicklung in hohem Maße abträglich sein können (Art. 3).

Viertens ist die Beseitigung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf zu nennen, wobei sich dies sowohl auf Ungleichbehandlung auf Grund des Geschlechts beim Entgelt (Ü100) als auch umfassend auf Diskriminierung auf Grund ethnischer, politischer, religiöser und weiterer Gründe (Ü111) bezieht.

Den acht Kernarbeitsnormen ist gemeinsam, dass sie kein inhaltliches Ergebnis des Verhandlungsprozesses zwischen Arbeitgeber und Gewerkschaften, wie etwa eine bestimmte Lohnhöhe, Arbeitszeit oder Urlaubszeit vorwegnehmen. Stattdessen sichern sie grundlegende Arbeitsbedingungen, die die Grundvoraussetzungen für einen fairen Arbeits- und Verhandlungsprozess darstellen. Sie werden allgemein als eine Grundvoraussetzung für die nachhaltige Entwicklung eines Landes angesehen, und sind unabhängig von der wirtschaftlichen Entwicklungsstufe des jeweiligen Staates zu gewährleisten.

2. Weitere Normen der IAO

Mit derzeit 189 Übereinkommen und 201 Empfehlungen bieten die IAO-Normen eine einzigartige Regelungsvielfalt. Sie umfassen die verschiedensten Aspekte des Arbeits- und (in geringerem Maße) des Sozialrechts und gehen weit über die Kernarbeitsnormen hinaus.

Schwangere Automechanikerin, Schweden Foto: ILO

Besondere Bedeutung kommt der Regelung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen zu. Dabei geht es, unter anderem, um Mindeststandards zur Arbeitszeit (z. B. Ü1, 14, 30, 47, 106, 116) zum bezahlten Jahresurlaub (Ü132) sowie zum Mindestlohn (Ü22, 131). Die Lohnmodalitäten für das öffentliche Auftragswesen sind in Übereinkommen Nr. 94 geregelt. Besondere Schutzbestimmungen bestehen im Bereich der Nachtarbeit und des Mutterschutzes. Daneben sieht Übereinkommen Nr. 158 einen Mindestschutz bei Kündigungen vor.

Zudem existieren Arbeitsnormen zum Arbeitsschutz und zur Arbeitsgesundheit (Ü120, 152, 155, 161, 167, 176, 181), einschließlich einer Reihe von Spezialvorschriften, etwa zum Strahlenschutz (Ü115), zu Asbestrisiken (Ü162) und zum Berufskrebs (Ü139). Diese werden flankiert von Normen über die Arbeitsverwaltung (Ü150), insbesondere Arbeitsstatistiken (Ü160), sowie über die Arbeitsinspektion (Ü81 und 129).

Eine Reihe von Übereinkommen bestehen ferner im Bereich der Beschäftigungspolitik. Übereinkommen Nr. 122 verpflichtet die Vertragsstaaten, eine umfassende beschäftigungspolitische Konzeption zu entwickeln. Daneben bestehen Vorschriften über die Arbeitsmarktverwaltung (Ü88) und die private Arbeitsvermittlung (Ü181) sowie über die Beschäftigung von Behinderten (Ü159) und älteren Arbeitnehmern (E162).

Über das Arbeitsrecht hinaus finden sich im Normenbestand der IAO Mindeststandards zur Sozialpolitik (Ü117) und zu den verschiedensten Bereichen der Sozialen Sicherheit, wie Krankenversicherung, Arbeitslosenversicherung, Rentenversicherung und vielem mehr (Ü 102, 118, 121, 130, 157, 168, 183).

An Bord der Jack Abry 2 im Schottischen Meer. Einladen des Schleppnetzes. Foto: ILO

Außerdem bestehen zahlreiche Spezialvorschriften für bestimmte Beschäftigtengruppen, wie Wanderarbeitnehmer (Ü97, 143), Hafenarbeiter und Seeleute (z.B. das Seearbeitsübereinkommen, Ü9, 145, 147, 165) sowie Fischer (Ü113, 114, 125, 126). In diesem Zusammenhang ist auch das Übereinkommen Nr. 169 zum Schutz von Eingeborenen und in Stämmen lebenden Völkern zu nennen.