Deutscher Gewerkschaftsbund

Die effektive Absicherung sozialer (Grund-)Rechte auf nationaler, aber auch auf europäischer und internationaler Ebene ist für abhängig Beschäftigte von grundlegender Bedeutung. Dies gilt auch besonders für Gewerkschaftsrechte einschließlich des Streikrechts oder den Kündigungsschutz.

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„Wir begrüßen daher die geplante Ratifizierung der Revidierten Europäischen Sozialcharta“, so DGB-Vorstandmitglied Anja Piel. „Damit wird einer jahrzehntelangen gewerkschaftlichen Forderung entsprochen. Die vorgesehene Ratifizierung ist jedoch inhaltlich unzureichend und trägt ebenfalls nicht dem Gesamtansatz einer umfassenden Absicherung sozialer Rechte Rechnung.“

Es gibt nach Maßgabe der vorliegenden Fassung dieses Gesetzentwurfs eines Vertragsgesetzes weiterhin zahlreiche rechtliche Einschränkungen und Defizite für die notwendige Anerkennung sozialer Rechte und Verpflichtungen, die bis zu einer Verabschiedung beseitigt werden sollten. Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften halten es insoweit für essentiell, 

• alle Bestimmungen, insbesondere auch das Recht auf Schutz bei Kündigung sowie das Recht auf Unterrichtung und Anhörung einerseits und das Recht auf Beteiligung an der Festlegung und Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsumwelt, anzuerkennen;
• keine einschränkenden Vorbehalte zu erklären oder sonstige einschränkende Erklärungen abzugeben;
• die wichtigen Protokolle zur verfahrensmäßigen Absicherung dieser sozialen Rechte, die insbesondere auch Gewerkschaftsrechte betreffen, nämlich das „Kollektive Beschwerdeprotokoll“ zu ratifizieren.

Am 6. Mai 2020 hat das Bundeskabinett einen Gesetzentwurf zu einem „Vertragsgesetz zur Revision der Europäischen Sozialcharta vom 3. Mai 1996“ vorgelegt. Zu diesem Gesetzentwurf hatte der Deutsche Gewerkschaftsbund eine umfangreiche Stellungnahme abgegeben (zu Einzelheiten der Stellungnahme).

Statt diese Kritikpunkte aufzugreifen, hat die Bundesregierung zwei weitere Verschlechterungen (zu Art. 7 der RESC) in den Kabinettsentwurf aufgenommen:

Die erste und zentrale Verschlechterung betrifft die weitere Nichtanerkennung von Art. 7 (Das Recht der Kinder und Jugendlichen auf Schutz) Abs. 1 RESC (Kinderarbeit; Zurücknahme einer zunächst vorgesehenen Änderung des JArbSchG!). Die zweite betrifft eine zusätzliche (einschränkende) Auslegungserklärung zu Art. 7 Abs. 5 RESC.

Deutschland hat ab November 2020 die sechsmonatige Präsidentschaft des Europarats inne. Dafür möchte die Bundesregierung ein Vorzeigeprojekt nutzen: die Ratifizierung der Revidierten Europäischen Sozialcharta. Das ist grundsätzlich zu begrüßen. Die vorliegende Fassung des Gesetzentwurfs für das Vertragsgesetz zu ihrer Ratifizierung ist jedoch zu wenig, um den Europaratsvorsitz zu schmücken. Auch wird diese große Chance nicht genutzt, einen sozialen Fortschritt damit zu verbinden. Umgekehrt wird vielmehr versucht, durch sogenannte „Vorbehalte“ und „Auslegungserklärungen“ sowie durch Nichtannahme bzw. Nichtratifizierung wichtiger Protokolle bzw. Artikel die Bedeutung der RESC deutlich einzuschränken.

Im Einzelnen:

Tatsächlich hat die Bundesregierung jedoch angekündigt, die RESC gerade nicht umfassend zu ratifizieren. Stattdessen hat sie eine Vielzahl von „Ratifizierungsvorbehalten“ erklärt (Grund- und Menschenrechte aus der RESC, die für Deutschland dann nicht gelten). Zusätzlich hat die Bundesregierung in dem Gesetzentwurf „Auslegungserklärungen“ formuliert, mit denen sie versucht, der RESC ihr Verständnis zugrunde zu legen. Dies ist deutlich zu kritisieren.

Der DGB hat dafür einige Ratifizierungserfordernisse besonders hervorgehoben. Dies betrifft insbesondere das Recht auf Schutz bei Kündigung (Art. 24 RESC), das Recht auf Unterrichtung und Anhörung (Art. 21 RESC), das Recht auf Beteiligung an der Festlegung und Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsumwelt (Art. 22 RESC) sowie die Ratifizierung des „Kollektiven Beschwerdeprotokolls“.

Aus Sicht des DGB trägt die Begründung der Bundesregierung gegenüber den Ratifikationsvorbehalten zu Art. 21, 22 und 24 nicht; sie sollten gestrichen werden:

• Für eine Ratifizierung des Art. 21 RESC (Recht auf Unterrichtung und Anhörung) spricht im Gegensatz zum Vorbehalt der Bundesregierung:
  
  Art. 21 RESC entspricht Art. 27 der Europäischen Grundrechtecharta (GRC) und ist in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer (Nrn. 17 und 18) enthalten. Er gilt unter den im Unionsrecht und in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten vorgesehenen Bedingungen. Darüber hinaus verfügt die Union diesbezüglich über einen beachtlichen Besitzstand: die Artikel 154 und 155 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, die Richtlinien 2002/14/EG (allgemeiner Rahmen für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gemeinschaft), 98/59/EG (Massenentlassungen), 2001/23/EG (Übergang von Unternehmen) und 2009/38/EG (Europäischer Betriebsrat). Deutschland ist an das Primär- und Sekundärrecht der EU in Bezug auf „das Recht von Arbeitnehmern auf Unterrichtung und Anhörung“ gebunden (vgl. etwa Art. 153 Abs. 1 lit. e sowie Art. 288 AEUV).
  
  Der Vorbehalt der Bundesregierung beeinträchtigt die soziale Entwicklung in Deutschland: So ist – vergleichbar mit Art. 21 RESC – durch Art. 4 Abs. 2 der RL 2002/14/EG die Unterrichtung der Arbeitnehmer/innen oder ihrer Vertreter/innen über die wirtschaftliche und finanzielle Lage des Unternehmens sowie deren Anhörung zu beabsichtigten Entscheidungen, welche die Interessen der Arbeitnehmer/innen erheblich berühren können, vorgesehen. Diese Verpflichtung der RL wurde in Deutschland tatsächlich (etwa durch das Betriebsverfassungsgesetz) nicht hinreichend umgesetzt, insbesondere nicht in Betrieben ohne Betriebsrat oder Betrieben mit weniger als 100 Arbeitnehmer/innen. Daher erweckt die Vorbehaltserklärung den Eindruck, dass mit ihr dazu beigetragen wird, dass weiterhin EU-Recht – pflicht- und vertragswidrig - nicht ordnungsgemäß umgesetzt und angewandt wird. Dieser Vorbehalt führt tendenziell zu Rückschritten oder zumindest zur Stagnation in unserem nationalen Recht der Arbeitnehmerbeteiligung.
  
  Mit diesem Mangel lässt sich also eine Ablehnung der Anerkennung dieser Bestimmung im Rahmen der Ratifizierung nicht begründen. Vielmehr ist in dem Land, in dem ‚Mitbestimmung‘ als eine Art Markenzeichen angesehen wird, nicht nachvollziehbar, warum nicht einmal umfassende Informations- und Konsultationsrechte gewährleistet werden sollen.
  
  
• Für eine Ratifizierung des Art. 22 RESC (Recht auf Beteiligung an der Festlegung und Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsumwelt) spricht im Gegensatz zum Vorbehalt der Bundesregierung:

  Die Argumentation ist der zu Art. 21 vergleichbar. Auch dem Art. 22 RESC gleichlautende Rechte und Verbindlichkeiten sind im Recht der EU bereits verankert: vgl. Artikel 153 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union; die Rahmenrichtlinie 89/391/EWG, die Grundlage war für mehr als 25 Einzelrichtlinien zu unterschiedlichen Bereichen und für die VO (EG) Nr. 2062/94, nebst der Überarbeitung dieser Richtlinien.

• Für eine Ratifizierung des Art. 24 RESC (Recht auf Schutz bei Kündigung) spricht im Gegensatz zum Vorbehalt der Bundesregierung:

  Das ‚Recht auf Schutz bei Kündigung‘ ist neu in Art. 24 RESC aufgenommen worden. Da die Einschränkung des Kündigungsschutzes durch die Kleinbetriebsklausel (§ 23 Abs. 1 S. 3 KSchG) gegen Art. 24 RESC verstoße, soll er laut vorliegendem Gesetzentwurf von der Ratifizierung ausgenommen werden. Aber das Grundrecht auf Schutz vor ungerechtfertigtem Verlust des Arbeitsplatzes kann grundsätzlich nicht von der Größe des Betriebs abhängig gemacht werden.

  Damit lässt der Gesetzentwurf die Chance verstreichen, das deutsche Kündigungsschutzrecht im Einklang mit den Vorgaben des Völker- und Unionsrechts fortzuentwickeln.

  Selbst für Beschäftigte in Kleinbetrieben gelten jetzt schon verschiedene Schutzmaßnahmen. Alle EU-Richtlinien, die Diskriminierungen verbieten, beziehen sich auch auf Kündigungen – ohne Einschränkungen im Hinblick auf Kleinbetriebe. Dies gilt auch für Maßregelungskündigungen. Als insoweit letztes Beispiel kann auf Art. 18 der Transparenz-RL verwiesen werden. Zudem verweisen die Erläuterungen zu Art. 30 der GRC auf Art. 24 RESC. Demnach treten dessen Rechtswirkungen vermittelt über EU-Recht mittelfristig ohnehin ein.

  Auch besteht nach der Rechtsprechung des EGMR das allgemeine Recht, die Kündigungsgründe zu erfahren, ohne die eine rechtlich sinnvolle Klage gegen eine Kündigung nicht möglich ist (EGMR, 10.7.2012, Nr. 19554/11, K.M.C. / Ungarn, Rn. 31 ff., insbes. Rn. 3).

  Letztlich entspricht die Vorschrift weitgehend dem ILO-Übereinkommen 158. Wenn schon im tripartiten ILO-Rechtssetzungsverfahren ein Übereinkommen zustande gekommen ist, sollte es auch national übernommen werden können.

• Für eine Ratifizierung des „Kollektiven Beschwerdeprotokolls“ spricht im Gegensatz zum Vorbehalt der Bundesregierung:

  Das „Kollektive Beschwerdeprotokoll“ stellt einen wichtigen Meilenstein in der Effektivierung der (R)ESC dar. Dadurch wurde ein gerichtsähnliches Verfahren geschaffen, das der besseren Durchsetzung sozialer Rechte dienen soll. Insbesondere die repräsentativen Gewerkschaften (in Deutschland v.a. der DGB) erhalten dadurch ebenso wie repräsentative Arbeitgeberorganisationen ein eigenständiges Beschwerderecht zur besseren Durchsetzung der Rechte aus der Sozialcharta. Dieses Protokoll ist den schon bisher bestehenden Beschwerdemöglichkeiten bei der ILO nachgebildet (Beschwerden nach Art. 24/5 der ILO-Verfassung; Beschwerden vor dem Ausschuss für Vereinigungsfreiheit), die auch für Deutschland gelten.

  Die auf besonders wichtige Probleme ausgerichtete Überprüfungsmöglichkeit durch das „Kollektive Beschwerdeprotokoll“ stellt daher einen zentralen Beitrag zur Effektivierung der sozialen Rechte dar und sollte unbedingt ratifiziert werden.